Gemeente Amsterdam gaat geruisloos ten onder

Het bestuur van de grote steden gaat het komende decennium ingrijpende veranderingen tegemoet. Op allerlei manieren worden samenwerkingsverbanden geschapen met de omliggende gemeenten, terwijl het grootstedelijk bestuur zich steeds vaker opsplitst in wijken en deelgemeenten. Hoe zullen de vier grote steden er over tien jaar uitzien? Als tweede in deze serie van vier toekomstverkenningen: Amsterdam.

AMSTERDAM, 21 DEC. Als een bestuurlijke gletsjer, geruisloos maar onverzettelijk, verdwijnt de gemeente Amsterdam nog voor de eeuwwisseling van de aardbodem. Als het aan het huidige bestuurscollege van de hoofdstad ligt is de stad dan geheel opgedeeld in deelraden enerzijds, terwijl samen met zestien randgemeenten rond de hoofdstad het Regionaal Orgaan Amsterdam (ROA) wordt gevormd. Na ruim zeven eeuwen zal dan een einde gekomen zijn aan het bestuur van de ooit zo machtige stad Amsterdam.

De stilte waarin de bestuurlijke herindeling zich op provinciaal en gemeentelijk niveau voltrekt, staat in schril contrast met de verstrekkende gevolgen. Burgemeester Van Thijn, enkele wethouders en een groepje ambtenaren werken gestadig voort aan wat gezien kan worden als een sterfhuisconstructie voor de gemeente. En hoewel de meeste inwoners van Amsterdam en omstreken slechts een vage notie hebben van de komende veranderingen en er nog vele losse eindjes aan de bestuurlijke ideeën hangen, lijkt met de voorbereiding een onomkeerbare weg ingeslagen.

Medio volgend jaar gaat de ROA, die al sinds 1986 enige tijd als een meer vrijblijvend, regionaal overleg bestaat, officieel van start. Dan zullen Amsterdam en de omliggende gemeenten een aantal bevoegdheden aan het orgaan overdragen, terwijl ook de provincie Noord-Holland zich bereid heeft getoond dit te doen. Uit de deelnemende gemeenten wordt een nieuwe ROA-raad samengesteld. De 61 leden van de raad, waarvan 21 uit Amsterdam, worden afgevaardigd door hun eigen gemeente en neemt beslissingen op het gebied van verkeer en vervoer, woningbouw, economische zaken en milieu. De Amsterdamse burgemeester Van Thijn treedt op als ROA-voorzitter.

De raadsbesluiten behoeven vooralsnog de goedkeuring van de afzonderlijke gemeenten. Maar uiteindelijk moet de ROA-raad direct worden gekozen en zelfstandig zijn beleid kunnen afdwingen. De Amsterdamse gemeenteraad, waar brede steun bestaat voor de bestuurlijke herindeling, is bereid een belangrijk deel van haar verantwoordelijkheden over te dragen indien in 1995 de eerste rechtstreekse ROA-verkiezingen worden gehouden.

De macht van de centrale stad Amsterdam kalft echter ook aan de onderkant af. Een belangrijk deel van bevoegdheden van de gemeenteraad is reeds ondergebracht bij de zestien deelraden die de hoofdstad sinds vorig jaar kent. Met de oprichting van de laatste deelraad voor de Amsterdamse binnenstad, die eveneens omstreeks 1994 op de agenda staat, is de lokale herindeling van Amsterdam voltooid, zo is de gedachte. Als de gemeente vervolgens de resterende bevoegdheden overdraagt aan de ROA-raad wordt zij als bestuurslaag overbodig.

In het uitwerken van de plannen voor een nieuwe regionale bestuursvorm rond de hoofdstad speelt de gemeente Amsterdam zelf een stimulerende rol, de burgemeester voorop. Na de jaren zeventig en de eerste helft van de jaren tachtig, waarin de bestuurlijke herindeling in Nederland tot een non-item was verklaard waaraan politici liever niet hun handen brandden, staat het onderwerp weer volop in de belangstelling.

De succesvolle opleving wordt door deskundigen voor een belangrijk deel verklaard uit de andere aanpak van deze problematiek door het kabinet Lubbers III. Het huidige standpunt van de regering, terug te vinden in de nota's Bestuur op niveau I en II, gaat veel meer uit van een open opstelling. In plaats van een duidelijk beschreven, dwingende blauwdruk hoe Nederland er bestuurlijk uit moet komen te zien, wordt ruimte gelaten aan de lokale overheden om zelf een bestuurlijke invulling te geven aan de manier waarop zij zich willen organiseren. Zo ontstaat de mogelijkheid dat per regio bepaald wordt hoe de situatie er uit gaat zien.

Heeft een dergelijke opstelling het voordeel dat de gemeenten en provincies niets tegen hun zin opgedrongen krijgen, het nadeel is dat er nog veel zaken niet geregeld zijn. Het is bijvoorbeeld nog niet duidelijk welke bevoegdheden nu precies bij de ROA worden ondergebracht. Zo heeft de gemeente Amsterdam nu nog het recht om bepaalde projecten aan te wijzen als een “grootstedelijk project” en zo de deelraad bestuurlijk buiten spel te zetten. Het is onduidelijk of de toekomstige ROA dit recht eveneens heeft.

Niet onbelangrijk zijn ook de financiële gevolgen. Hoe verhoudt de huidige gemeentefinanciering zich ten opzichte van de nieuwe regionale autoriteit? Een aantal rijke omliggende gemeenten - bijvoorbeeld Amstelveen - is altijd beducht geweest opgeslokt te worden door Amsterdam, zeker als dit ten koste van de gemeentekas zou gaan. In dit verband is het ook nog onduidelijk hoe precies de grondopbrengst bij bebouwing, een belangrijke financiële kurk voor veel gemeenten, zal worden verdeeld.

Er zijn ook andere vragen. Hoe zal het bijvoorbeeld met de grondwettelijke status van Amsterdam als hoofdstad van het koninkrijk gaan als de gemeente opgeheven wordt? En welke gevolgen heeft het opheffen van de provicie Noord-Holland - een mogelijkheid die in het denken van de bestuurlijke herindeling eveneens de kop opsteekt - voor wijze waarop de Eerste Kamer tot stand komt?

Los van alle vooralsnog onopgeloste problemen is het sterk de vraag of het enthousiasme waarmee Amsterdam zijn eigen bestuurlijke opheffing aanpakt niet zal stuklopen in het drijfzand van de landelijke politiek. Voorlopig staat slechts vast dat het ROA in 1994 zijn eigen functioneren nader onder de loep zal nemen. Maar of dit reeds in 1995 zal leiden tot een rechtstreeks gekozen raad is zeer twijfelachtig. De huidige regeringsnota schept deze mogelijkheid niet en vooral in christendemocratische kring (vanouds sterker vertegenwoordigd in de kleinere gemeenten) heeft men zo zijn bedenkingen tegen een nieuw regionaal orgaan. Een nieuwe bestuurslaag zou de kiezer maar verder in verwarring brengen, zo luidt een van de argumenten.

Geheel los daarvan spelen ook emotionele overwegingen mee, waar de voorstanders van de bestuurshervorming wellicht wat al te makkelijk aan voorbijgaan. Staat de gemiddelde Amsterdammer er al zelden bij stil onder welke deelraad hij valt, de identificatie met een ROA is waarschijnlijk helemaal ver te zoeken. In dat geval dreigt voor het nieuwe bestuursorgaan hetzelfde lot als voor de eertijds populaire Radio Stad Amsterdam. Omgedoopt in het regionale Radio Noord-Holland verloor de zender compleet zijn gezicht en daarmee zijn Amsterdamse luisteraars.

Rest nog een laatste, buitengewoon pikant probleem. In de zeven eeuwen van haar bestaan heeft de stad Amsterdam een gigantische hoeveelheid kunstschatten vergaard, gebouwen en musea vol schilderijen, die tezamen een onbekend miljardenbedrag representeren. Wat gaat er gebeuren met dit enorme stedelijk erfgoed? Van wie worden de Nachtwacht, de Staalmeesters en de complete inhoud van het Stedelijk Museum? Van de ROA in Weesp, of van deelraad Zuid?