Fractiocratie aan het Binnenhof

Tweede Kamer, lam of leeuw?, zo vroeg Anne Vondeling zich in zijn gelijknamige boek (1976) af.

Wat hem betreft leeuw. Het "machtsvermogen' van de Kamer is groot, zei hij, maar het maakt er geen effectief gebruik van. Vijftien jaar later kan de diagnose niet anders luiden, al werd intussen in 1983 de Grondwet gewijzigd, rapporteerde in 1984 en 1985 een staatscommissie- Biesheuvel over de relatie kiezers - beleidsvorming (waarin onder meer werd gepleit om wettelijk vast te leggen dat de kabinetsformateur wordt aangewezen door de Kamer) en kwamen de fractievoorzitters - bijeen in 1990 in een commissie-Deetman over staatkundige vernieuwing - tot een reeks "vraagpunten' waarin eveneens parlementaire onmacht te lezen is.

Ook elders is steeds fundamentele kritiek te beluisteren geweest, onder meer op instigatie van de in 1985 opgerichte Vereniging Thorbecke die zich voor de parlementaire democratie wil inzetten. En in deze krant trok op 14 februari 1990 de hoogleraar geschiedenis, J.W. Oerlemans van leer tegen “onze zelfvoldane parlementaire democratie”. De replieken daarop tastten wel aspecten van zijn analyse, maar niet het resultaat daarvan aan. Openbare discussiebijdragen als deze werden voor kennisgeving aangenomen.

Heeft het nog zin hierop te blijven tamboereren of hebben de gevestigde machten zoveel belang bij het behoud van het geldende stelsel dat zij - hoe dan ook - alles voor zich uit zullen blijven schuiven, zelfs de antwoorden op de vraagpunten die de fractievoorzitters zelf opstelden?

Ik meen dat juist door de actuele Europese ontwikkelingen iets meer besef is ontstaan bij "the powers that be' dat parlementair toezicht op de regering (gepaard aan de macht van de kiezers om, als het er op aan komt, die regering te maken en te breken) de kern is van parlementaire democratie. Immers, de Raad van Ministers van de EG neemt besluiten die rechtstreeks binnen onze nationale rechtsorde werken zonderdat daarop voldoende toezicht wordt uitgeoefend. Niet door het Europees Parlement omdat dit niet bevoegd is om de Europese Raad van Ministers ter verantwoording te roepen. En niet door de nationale parlementen, omdat zij ieder slechts greep hebben op één van de ministers in die Raad en ons parlement van die mogelijkheid bovendien onvoldoende gebruik maakt. Je zou dit kunnen oplossen door samenwerking tussen de nationale parlementen en het Europees Parlement om de Raad van Ministers te confronteren met een collectief van parlementen. Daarvan is het echter nooit gekomen, behalve eenmaal - eind november 1990 in Rome. Van de (niet bindende) conclusie van die Conferentie van Parlementen hebben de bijbehorende regeringen zich in Maastricht niets aangetrokken.

Een gotspe is de stelling die John Major betrok tijdens de debatten over de Europese Politieke Unie: dat de "mother of parliaments' haar bevoegdheid om "Brussel' te controleren niet kan afstaan aan een Europees Parlement. Want welke bevoegdheid heeft het parlement in Engeland tegenover de regering? In feite geen: de parlementsmeerderheid is de regering, de Prime Minister is een elective monarch. “Only in fiction does parliament determine, or even much influence, the British Government's stand on any European question, large or small. If Westminster speaks, it is through a stacked committee, run by the government that also controls the Whitehall department which represents the practical interface between Europe and a sovereign Britain”, schreef Hugo Young met recht in The Guardian van 26 september. En in The Economist van 30 november was zelfs een pleidooi te vinden om stemmingen in het Lagerhuis voortaan geheim te laten zijn...althans tot vier maanden nadien, dit om "the stifling embrace of the two-party system' te verminderen. Het Europees Parlement kan daarentegen geheel onafhankelijk opereren.

Hier zit waarschijnlijk ook het wezenlijke bezwaar tegen het Europese Parlement: dit, mede door Britse kiezers verkozen, lichaam is minder goed in de hand te houden!

Wat in deze Britse controverse te voorschijn komt, is in bedekte zin ook bij ons aan de orde. Elke versterking van een eigen positie van het parlement tegenover de regering betekent historisch gezien een stap terug in de ontwikkeling van ons parlementair stelsel. Dat stelsel gaat er sinds het einde van de vorige eeuw immers van uit dat de regering de steun moet hebben van een parlementsmeerderheid. In de loop van de jaren ging die meerderheid zich steeds meer en detail bemoeien met het regeren, de laatste twee decennia zelfs vooraf, met boekwerkachtige 'regeerakkoorden'. Het is niet het parlement tegenover de regering (dualisme), maar regering en meerderheid tegenover de minderheid (monisme). En die is bij ons machteloos - zij het, door de mogelijkheid van wisselende meerderheden en door het feit dat ministers geen deel uitmaken van fracties - iets minder dan in Engeland. Ik vrees dat hierin ook de kern zit van de stroperige (we danken, meen ik, aan Marc Chavannes, redacteur van dit blad, deze beeldende term voor onze bestuurlijke werkelijkheid), ik herhaal stroperige weerstand tegen vernieuwing van ons parlementair stelsel. Welk belang heeft een regeringsmeerderheid - en heeft ook de bureaucratie - erbij om de kwaliteit van een onafhankelijk controlerende parlement te vergroten?

Waarbij nog komt de stelling van Oerlemans dat de partijtegenstellingen te gering zijn om van die hoek uit voldoende tegenweer te verwachten ("Een-partijstaat Nederland' heette zijn artikel, waar zeker iets van waar is). In ieder geval functioneert de Kamer als een fractiocratie: de fracties hebben het geheel voor het zeggen. De wezenlijke discussies vinden, als ze plaatsvinden, meestal in de fractievergaderingen plaats en niet "on the floor of the house'. Daar spreken alleen de 'woordvoerders' van de fracties. Die krijgen, afgezien van de hoofdlijnen, grote bewegingsruimte omdat de fracties niet alles tevoren kunnen uitpraten. En vanwege het Algemeen Haags Noninterventie Beginsel: als jij je niet bemoeit met mijn portefeuille, dan laat ik je ook je gang gaan met de jouwe. Zo kan een kongsi van woordvoerders wezenlijke zaken tot beslissing brengen. De andere leden zijn dan "stemvee', om met senator Caland te spreken.

Onlangs schreef Frans Leijnse, vice-voorzitter van de PvdA-fractie, in het blad Namens dat gewijd is aan parlementaire vraagstukken, dat "het parlement kennelijk aan betekenis heeft ingeboet'. Hij wijt dit aan overspecialisatie van de Kamer en een monistische toeneming van de macht van de regering. Hij wil het dualisme - de controlefunctie - herstellen, de werkwijze van de Kamer aanpassen en meer Kamerleden rekruteren met een maatschappelijke positie die zij als nevenfunctie kunnen blijven uitoefenen (dat laatste spreekt me zeker aan...). Hij heeft zich gelukkig nog niet laten inkapselen door het feit dat de PvdA sinds 1989 voor het eerst in lange jaren weer een "regeringsfractie' is. Maar zijn de middelen om dualisme te bevorderen die hij voorstelt, voldoende effectief?

Zolang de legitimatie van de regering om te regeren uitsluitend gebaseerd blijft op de steun van een meerderheid van de Kamer verkeert die meerderheid in de bovengenoemde "stifling embrace', ondanks het feit dat bij ons fracties iets vrijer staan, zeker als de politieke leider in de Kamer zit. Alle analyses van het probleem komen daarop terug: je kunt niet huilen én de lamp vasthouden, je kunt niet het parlement én de grondslag van de regering laten vormen én zijn voornaamste tegenspeler laten zijn. Dat kon nog in de eerste helft van deze eeuw toen de omvang van de overheidstaak gering was en de Kamer zich tot hoofdlijnen van het beleid kon beperken. Het kan blijkbaar niet meer wanneer de Kamer driehonderd wetsontwerpen en nota's per jaar krijgt te verstouwen, nog afgezien van de begrotingen (die wel zogenaamd worden "behandeld', maar door de Kamer zelden gewijzigd worden) en van tientallen brieven, notities, agendas en verslagen van internationaal overleg, e tutti quanti.

Als je op je in laat werken dat de Kamer zich laat binden door regeerakkoorden en de noodzaak van steun aan de regering; als je beseft dat de Kamer wordt betrokken bij de vorming en legitimering van zon immense overheidstaak; als je ziet dat de regering zelf verregaand is verkokerd in specialistische departementen en de Kamer om tegenspel te kunnen bieden zich ook verkokert in overspecialisatie (met als gevolg dat de "specialisten' onder ambtenaren en Kamerleden elkaar eerder vinden dan de Kamerleden onderling) en als je bovendien dat de Europese besluitvorming nu al grotendeels aan de parlementaire controle ontsnapt. Dan moet het toch tot je doordringen dat ons dierbare, overgeërfde parlementaire stelsel deze situatie wellicht niet aan kan.

Een oplossing begint bij erkenning van de volgende realiteiten: dat voor kiezers het legitimeren van de regering door het vertrouwen van de Kamer ondoorzichtig is (bij Europa en de gemeentebesturen is dat nog erger); dat wetgeving voor vijfennegentig procent uit de bureaucratische molen voortkomt, ook al heeft de Kamer zogenaamd meebeslist; dat de begroting meer functioneert als een interne richtlijn van de overheid dan als parlementair instrument; dat fracties de dienst uitmaken, zodat ook de leden van Kamercommissies te weinig samen, in plaats van onderling strijdend, op onderzoek uitgaan, getuigen en ambtenaren horen, en de regering om verantwoording vragen (zoals wel is gebeurd bij de drie enquête-commissies die wij gehad hebben: zijn de fracties daar zo van geschrokken?); dat de invloed van volksvertegenwoordigers en ministers op veel subtielere wijze wordt uitgeoefend dan het staatsrecht veronderstelt en dat de invloed van pers en publieke opinie, maatschappelijke organisaties, de internationale situatie en stom toeval op de besluitvorming veelal groter zijn dan die van het parlement.

Als je dat alles overziet, dan komt wellicht het besef dat een parlement zelfbewust en onafhankelijk moet zijn, wil het toezicht houden op machtsuitoefening. En dat kan onvoldoende in ons huidige parlementaire stelsel, hoe jammer ik dat ook vind, want het is een rijke traditie.

Ook hier is Europa een mooi voorbeeld. De Kamer volgt slaafs de agenda zoals die door de regering - aan de hand van voorstellen en berichten - wordt bepaald. Dat Kamerleden ook gewoon onderling zouden kunnen discussiëren en besluiten, buiten de regering om, wordt als een curiosum beschouwd. Zo moest de Kamer een mandaat meegeven, in oktober 1990, aan haar delegatie naar bovengenoemde conferentie in Rome van de twaalf parlementen en het Europees Parlement. De Kamer zag geen kans dat te organiseren, anders dan als een debat met de regering. De inbrengen van de fracties over de hoofdpunten van een Europese Politieke Unie (dit aan de hand van het daartoe opgestelde rapport-Martin van het Europees Parlement, want een eigen stuk had de Kamer niet) konden niet als Kamerstuk worden gedrukt en rondgedeeld, omdat zij geen schriftelijke reacties vormden op een regeringsstuk. Zij werden slechts beschouwd als interne stukken gericht, aan de commissie EG-zaken.

Dat alles is niet zo verwonderlijk, want er heeft jarenlang een Europa-vreemdheid geheerst. De Kamers hebben nimmer de van de Europese Commissie afkomstige concepten voor besluitvorming door de Raad van Ministers beschouwd als stukken waar de Kamers zich over zouden moeten uitspreken. En toch werken die besluiten vroeg of laat door in onze rechtsorde. Elk wissewasje dat bij wet moet worden beslist wordt gedrukt, rondgedeeld, toebedeeld aan een commissie, schriftelijk en mondeling behandeld. (En niet alleen wissewasjes - de Kamerstukken over het nieuwe Burgerlijk Wetboek dat per 1 januari 1992 bijna is voltooid vormen sinds 1947 een grote stapel, al kregen ze alleen van enkele specialisten vanuit de Kamer enige belangstelling). Maar voor politiek-wezenlijker Europese wetgeving is geen procedure. Het komt immers niet van de regering. En als een stuk niet in de procedure valt, krijgt het van leden en fracties alleen aandacht als een lid dat speciaal vraagt.

Misschien wordt ons monisme juist door deze - door vele kenners als verbijsterend ervaren - lacune in ons parlementair toezicht het best geïllustreerd. Zo dreigt het ook te gaan met de beslissingen van de Europese Raad in Maastricht. In plaats dat de Kamer terstond contact opneemt met de Duitse, Italiaanse en Belgische parlementen met de vraag hoe we tijdens de ratificatie-procedure van "Maastricht' kunnen afdwingen dat het Europees Parlement alsnog bevoegdheden krijgt om het "democratisch tekort' te corrigeren (die parlementen stelden dit als strikte eis, evenals trouwens de Conferentie van Rome in 1990), dus in plaats van als parlement te gaan steigeren, lijkt de Kamer - gezien het debat van 11 december - het ook hier weer te laten zitten.

Het parlement als volgzaam lam, zelfs op het voor hem wezenlijkste punt: zijn controle-bevoegdheid. Tot nu toe heb ik alleen een grove schets gegeven van de probleemstelling. Oplossingen durfde ik nog niet aandragen. Want sinds de jaren zestig ("de gekozen minister-president', D66), 1971 ("de gekozen kabinetsformateur', PvdA-D'66-PPR) en 1984 (de door de Kamer benoemde formateur, Commissie-Biesheuvel) heeft men het probleem kunnen ontlopen door telkens de aanval te richten op die aangeboden oplossingen. Zo gauw die waren afgeschoten was daarmee het probleem ook van de agenda. Dat lukt gauw als je een ideaalvisie op een bestaand systeem plaatst tegenover de zwakkere kanten van een nieuwe opzet.

Er is in al die tijd dan ook niets wezenlijks gebeurd: noch ten aanzien van de legitimatie van de macht, noch van versterkte controle door het parlement, noch van de kwaliteit van het wetgevingsproces, noch van toezicht op Europa, noch van vernieuwing van de lokale democratie.

Toegegeven, het is ook een kwestie van mentaliteit: de Kamer zou zeer wel zelfbewuster kunnen optreden, zoals Frans Leijnse ook lijkt te hopen. De "regeringsfracties' zouden op gepaste wijze dualisme kunnen bedrijven, zonder regeerakkoorden. Commissies zouden eerst voorstellen van regering en van Europa samen kunnen onderzoeken om dan pas op overgebleven partijpolitieke punten uiteen te gaan. Het "horen' van deskundigen, maatschappelijke organisaties, ambtenaren en ministers zou veel indringender kunnen zijn (dat vergt dan wel dat Kamerleden als ondervragers niet meteen in acht fracties uiteenvallen: horen en verhoren is twee, zoals we uit de Amerikaanse praktijk kunnen zien). De Kamer zou het in alles meeregeren kunnen inruilen voor meebeslissen op hoofdzaken en voor toezicht op de uitvoering. De fractietucht zou tot hoofdzaken beperkt kunnen worden.

Maar al jaren blijkt dat het - Vondelings oproep ten spijt - niet kan. Zou het kunnen liggen aan de hoofdregel van ons parlementair stelsel: dat een regering stoelt op geen andere legitimatie dan het vertrouwen van een meerderheid van (met name) de Tweede Kamer? Immers, geef je de regering een eigen legitimatie vanwege de kiezers en blijf je daartegenover wezenlijke bevoegdheden aan het parlement geven, dan moeten die twee het voor majeure zaken eens zien te worden en hoeft het parlement minder politieke terughoudendheid te betrachten bij zijn controle op de macht (zie het Amerikaanse voorbeeld).

Dit fundamentele dualisme komt almaar niet op de politieke agenda, al roert de Commissie Deetman het aan. Zij wil via concrete wetsteksten de argumenten voor en tegen een gekozen minister-president, een gekozen formateur en een aanbevolen formateur op een rij zetten. Dus alweer: vanuit de oplossingen, in plaats vanuit het probleem. En dat probleem is een zwak parlement, weinig zichtbaar voor de kiezer. Het is ook een niet slagvaardige regering verdeeld over verkokerde departementen (dit laatste zou op zijn minst zou moeten leiden tot een bevoegdheid van de minister-president - in een coalitie tezamen met de vice-minister president - om bindende aanwijzingen te geven aan de overige ministers, zo gauw een zaak blijft steken op interdepartementaal gekissebis).

De werkelijkheid is stroperigheid van bestuur en gebrek aan legitimatie van machtsuitoefening, ook op Europees en lokaal niveau. Eerst moeten we het daarover eens worden, dan liggen de oplossingen niet zo ver weg. Maar hoe breken we heen door de haag van hen die niet creatief willen meedenken of bij ingrijpende verandering geen belang hebben?