Koks nul-norm

Geheel terloops, en zonder dat iemand van de toeluisterende Kamerleden er direct op reageerde, lijkt minister Kok tijdens de behandeling van zijn begroting een nieuwe norm voor de publieke financiën te hebben gedefinieerd.

Sprekend over de kloof die er gaapt tussen de uitgaven en de ontvangsten van de rijksoverheid (van meer dan twintig miljard gulden per jaar) stelde de bewindsman vast dat dit financieringstekort - dankzij een strikte uitvoering van de begroting - thans volgens plan daalt. Met gepaste tevredenheid gewaagde de schatkistbewaarder van een in het licht van eerdere ramingen gezonde en evenwichtige ontwikkeling. In één adem voegde hij daaraan toe: "Ik vind echter ieder miljard dat de Staat nog rood staat, niet goed, want hij moet niet rood staan. De Staat moet eerst verdienen en dan uitgeven' (Handelingen van 19 november 1991, blz. 25-1526, middelste kolom). Om verschillende redenen is dit een hoogst merkwaardige uitlating.

Allereerst, omdat minister Kok in de aangehaalde passage ten onrechte de indruk wekt dat de overheid haar ontvangsten zou "verdienen'. Afgezien van gevallen waarin de overheid een vergoeding vraagt voor bepaalde vormen van dienstverlening (schoolgeld, rioolrecht, paspoortleges) kan er in de collectieve sector geen sprake zijn van verdiensten. Belastingen vormen veruit de voornaamste inkomstenbron van het rijk en de gemeenten. Deze gedwongen betalingen kunnen weliswaar worden opgevat als een indirecte prijs die burgers en bedrijven betalen voor door de overheid getroffen voorzieningen, maar er bestaat geen rechtstreekse band tussen wat ieder betaalt en dat wat hij geniet in de vorm van profijt van overheidsvoorzieningen. Daarom vormt de opbrengst van de belastingen geen "verdienste', maar betreft het een gedwongen afdracht aan de schatkist. In het gedwongen karakter van de betaling en het ontbreken van een directe band met door de overheid geleverde tegenprestaties zit precies het verschil met de omzet die een onderneming behaalt door goederen te verkopen aan klanten die op basis van vrijwilligheid besluiten dat zij bereid zijn de gevraagde prijs te voldoen.

Deze kanttekening kan desgewenst worden afgedaan als terminologische haarkloverij. Veel belangrijker is de inhoudelijke strekking van Koks betoog. Letterlijk genomen wil de minister blijkens de geciteerde passage toe naar een situatie waarin het financieringstekort geheel is verdwenen ("de overheid moet niet rood staan'). Belastingontvangsten en rijksuitgaven zijn dan jaar-in jaar-uit met elkaar in evenwicht. Deze "nulnorm' schijnt het toppunt van financiële degelijkheid, maar zij berust op een denkfout en kan bovendien akelige gevolgen hebben voor de nationale economie.

De denkfout is dat het aangaan van schulden onder alle omstandigheden fout zou zijn. Schulden maken is echter niet erg, vermits de opbrengst van de lening maar wordt gebruikt voor een (rendabele) investering. Ondernemingen lenen vaak geld voor de financiering van investeringsprojecten of de overneming van een ander bedrijf. Veel gezinnen steken zich diep in de hypothecaire schuld voor de aankoop van een eigen huis. Omdat er in al deze gevallen tegenover de schuld bezittingen staan, maakt niemand zich over zulke vormen van private schuldfinanciering erg druk.

Evenzo is het niet bezwaarlijk dat de overheid schulden maakt (een financieringstekort heeft), indien de opbrengst van staatsleningen tenminste wordt gebruikt voor investeringen met een direct rendement. Voorbeelden van dergelijke kapitaaluitgaven zijn uitgaven voor de bouw van rijkskantoren, waarvan het rendement bij benadering gelijk is aan de jaarlijks bespaarde huur, uitgaven ter financiering van deelnemingen in bedrijven en voor investeringen in wegen. De extra rentelasten kunnen in de laatstbedoelde gevallen worden gedekt uit ontvangen dividenden of opbrengsten door tolheffing. Ook kan de overheid bij voorbeeld zonder bezwaar geld lenen voor de aanleg van de Betuwelijn, indien tegenover de jaarlijkse rentelast een pachtsom van de Nederlandse Spoorwegen staat.

Een ernstig bezwaar is dat Koks nulnorm, zoals iedere norm voor het feitelijke financieringstekort, schommelingen van de conjuctuur versterkt. Zijn er door een tijdelijke economische inzinking budgettaire tegenvallers, dan moet er extra worden bezuinigd om te bereiken dat de overheid niet rood komt te staan. De hierdoor krimpende overheidsbestedingen of noodzakelijke belastingverhogingen versterken vervolgens de conjuncturele inzinking. Omgekeerd ontstaat een overschot in jaren dat de economie floreert, omdat de belastingopbrengsten rijkelijk vloeien en in verhouding weinig uitkeringen aan werklozen behoeven te worden betaald.

Politici zien nu budgettaire ruimte voor extra uitgavenverhogingen of lastenverlichting. Dit leidt tot hogere bestedingen, waardoor de oververhitting van de economie toeneemt. Dus liever geen norm voor het feitelijk tekort. In plaats daarvan moet het tekort zijn afgestemd op het structurele niveau van de kapitaaluitgaven. Feitelijk mag het rondom die trendwaarde schommelen om als een automatische piloot de conjunctuurbeweging wat te stabiliseren.

Uitgaande van deze vuistregel en gegeven de huidige samenstelling van de overheidsuitgaven mag het tekort op de rijksbegroting - gelet op de omvang van de kapitaaluitgaven - structureel ongeveer één procent van het netto nationaal inkomen (vijf miljard gulden) bedragen. Het huidige tekort, dat iets boven de twintig miljard ligt, is dus duidelijk nog veel te hoog. Met zijn pleidooi voor een nulnorm is minister Kok echter roomser dan de paus.