Kredietverzekering kan hulp niet vervangen

In de discussie in deze krant over hulp aan Oost-Europa en de eventuele financiering van (een deel van) daarvan uit de begroting voor Ontwikkelingssamenwerking, is door Pauline van der Ven de rol van de exportkredietverzekering aan de orde gesteld. In haar artikel van 27 november pleit zij voor het omzetten van het budget voor ontwikkelingshulp in drie delen: exportkredietverzekering, een instrument voor rentesubsidie en een restpotje traditionele' ontwikkelingshulp in verband met oude toezeggingen. Om de rentesubsidie mogelijk te maken moet Nederland volgens haar pleiten voor de afschaffing van het Consensus Agreement tussen OESO-lidstaten dat de overheidssteun op het gebied van exportfinanciering beperkt. De effecten van deze ingrijpende operatie verdeelt zij in drie categorieën: gevolgen voor de ontwikkelingslanden, de Nederlandse rijksbegroting en het Nederlandse bedrijfsleven.

Voordat geadviseerd wordt de Nederlandse ontwikkelingshulp te vervangen door exportsteun is een schets van de gevolgen van een dergelijke actie, met een fijnere kwast dan Van de Ven hanteert, op zijn plaats: De noodzaak van additionele kapitaalstromen naar de ontwikkelingslanden en Oost-Europa is onmiskenbaar, evenals de sleutelrol van exportkredietverzekering als bescherming van deze kapitaalstromen. Aan de omzetting van de Nederlandse ontwikkelingshulp in exportkredietverzekering kleven echter, vanuit het gezichtspunt van ontwikkelingslanden, bezwaren. Aangezien via exportkredietverzekering voor rekening van de Staat, vooralsnog alleen dekking verleend wordt wanneer met de transactie overwegend Nederlandse belangen zijn gemoeid, impliceert haar voorstel een bijna volledige binding van de hulpgelden aan besteding in Nederland, waarbij prijsverhogende effecten niet kunnen worden uitgesloten en waardoor de producenten in ontwikkelingslanden mogelijk juist worden benadeeld. Ontwikkelingshulpprojecten zouden in deze constructie door het Nederlandse bedrijfsleven worden aangewezen. Bij de evaluatie van het programma Ontwikkelingsrelevante Exporttransacties is gebleken dat bij een vereniging van hulp- en handelsmotieven in één instrument, de laatstgenoemde belangen de overhand kregen, ondanks het feit dat het primaat van de hulp nadrukkelijk uitgangspunt was van het beleid. Nederlandse exportprioriteit komt niet noodzakelijkerwijs overeen met importprioriteit van het ontvangende land. Tevens dreigt een verschuiving van kapitaalstromen van de armste naar rijkere landen. De gevolgen voor de Nederlandse rijksbegroting zijn volgens Van de Ven aanvankelijk neutraal, waarna de balans zal doorslaan naar positief. De werkgelegenheid die de exporttransacties zullen genereren betekent voor de staatskas hogere inkomsten uit omzet- en winstbelasting en lagere sociale uitgaven. In de huidige situatie kan de Nederlandsche Credietverzekering Maatschappij NV (NCM) een deel van de door haar verzekerde betalingsrisico's van exporteurs voor herverzekering aanbieden aan de Nederlandse Staat, in casu het Ministerie van Financiën. Dit deel betreft de verzekering van zogenaamde politieke risico's en uitzonderlijke commerciële risico's, die zich onderscheiden van normale verzekeringen doordat de omvang van de kans op schade niet te berekenen is. Uitgangspunten van het huidige stelsel van exportkredietverzekering zijn dat het systeem kostendekkend moet zijn en dat er geen sprake mag zijn van subsidie. Bij de acceptatie van verzekeringsaanvragen laten de NCM en het Ministerie van Financiën zich leiden door het zogenaamde dekkingsbeleid, waarin de kredietwaardigheid van een land het belangrijkste criterium is. De inzet van de exportkredietverzekering voor rekening van de staat nu, als ontwikkelingshulpinstrument of ter bevordering van de werkgelegenheid, brengt aanzienlijke risico's voor de staatskas met zich mee; a. Het loslaten van het dekkingsbeleid op basis van kredietwaardigheid en reservering van een deel van de ontwikkelingshulpbegroting voor te verwachten schade-uitkeringen is riskant. Gezien de onmogelijkheid om de kans op schade te berekenen heeft de Algemene Rekenkamer de huidige exportkredietverzekering reeds bestempeld als een open-eind regeling'. Deze kostenonzekerheid van het instrument geldt onder de huidige omstandigheden in Oost-Europa des te meer; b. Het gevaar dreigt dat exporteurs de minst gezonde risico's voor verzekering bij de Staat zullen aanbieden (anti-selectie) of door de ruimere mogelijkheid tot verzekering een ander, risicovoller, exportgedrag gaan vertonen.

De conclusie van Van de Ven dat het effect van de door haar voorgestelde operatie op de rijksbegroting neutraal of zelfs positief zou zijn, is dus zeer voorbarig. Verzekerde risico's zijn al eens eerder te groot gebleken. De schuldencrisis leidde tot miljardentekorten voor bijna alle belangrijke exportkredietverzekeraars. Voor het Nederlandse bedrijfsleven voorspelt Van de Ven een groei van de exportomzet en de mogelijkheid een voorsprong op nieuwe markten te veroveren. De omvangrijke overheidssteun zal echter niet aan de aandacht van andere exporterende landen ontsnappen. Volgens Van de Ven staat niets de Nederlandse regering in de weg om de hulp om te zetten in kredietverzekering. Een voor Nederland pijnlijke terechtwijzing kan echter volgen. Exportfinanciering en exportkredietverzekering voor rekening van de Staat vallen onder de werking van artikel 92 van het EEG-Verdrag (verbod op vormen van staatssteun die de concurrentie dreigen te verstoren en die de intra-communautaire handel beïnvloeden). Voorts zou strijdigheid met de geest van artikel 112 van dit verdrag (gemeenschappelijke handelspolitiek op eenvormige beginselen na afloop van de overgansperiode) kunnen worden opgevoerd en uiteraard strijdigheid met artikel XVI van de GATT, dat exportsubsidies (waaronder niet-kostendekkende exportkredietverzekering) verbiedt. De aanwending van hulpgelden voor exportkredietverzekering en rentesubsidie en de door haar bepleite afschaffing van de OESO Consensus zullen op z'n minst de subsidiewedloop aanwakkeren. Dit zal de Nederlandse exporteurs op de lange termijn weinig goed doen, aangezien Nederland hierin (als klein, handelsafhankelijk land met beperkte middelen voor eventuele exportsteun) onherroepelijk het onderspit zal delven. VNO, NCW en Fenedex delen de opvatting van Van de Ven dan ook niet. Zij pleiten bij de Europese Commissie voor overeenkomsten teneinde de rentesubsidies voor exportkredieten af te schaffen.

Resumerend kan gesteld worden dat de exportkredietverzekering van groot belang is voor het op gang houden van de particuliere kapitaalstroom naar ontwikkelingslanden en Oost-Europa. Het omzetten van het budget voor ontwikkelingshulp in faciliteiten voor exportkredietverzekering en rentesubsidie is echter onverstandig. Wanneer op een land geen verzekering mogelijk is omdat de kans op nonbetaling veel te groot wordt geacht en men toch hulp wil verlenen, kan men deze veel beter via schenkingen ter beschikking stellen. Indien de giften niet goed worden aangewend dan dient men het probleem op te lossen daar waar het ligt: bij de hulpverlening zelf. Met het oog op steun aan Oost-Europa kan Nederland haar inspanningen beter richten op de totstandkoming van een Europese herverzekeringspool voor Oost-Europa in plaats van te streven naar de afschaffing van het OESO Consensus Agreement. De auteur is als onderzoeker verbonden aan de Vakgroep Politicologie van de Erasmus Universiteit Rotterdam.