Schadevergoeding

Bedrijven die EG-regels overtreden kunnen daarvoor de rekening gepresenteerd krijgen. Fraude met bij voorbeeld landbouwfondsen kan leiden tot fikse administratieve boetes. En op het gebied van concurrentieverhoudingen hangt de mogelijkheid van geldstraffen altijd boven de markt. Norm en sanctie gaan hier hand in hand. Zij vormen als het ware een ”pas de deux': wat stelt een norm zonder sanctie tenslotte voor?

Hoe zit dat nu met de lidstaten? Ook die nemen EG-regels natuurlijk niet altijd in acht. Hangt daar dan geen prijskaartje aan? Stel dat iemand in zo'n geval door toedoen van een lidstaat schade lijdt. Heeft het EG-recht de gedupeerde dan niets te bieden? Het EEG-Verdrag lijkt op dit punt in alle talen te zwijgen. Voorzien is in het geval dat een van de Europese instellingen schade moet vergoeden die niet had mogen worden berokkend. Maar het Verdrag rept niet van een schadevergoedingsplicht voor lidstaten die hun verplichtingen onder EG-recht niet nakomen. Wel is vastgelegd, zij het in heel algemene termen, dat de lidstaten het nodige moeten ondernemen om hun EG-verplichtingen na te komen. De betrokken bepaling vermeldt evenwel geen sanctie voor het geval een EG-land dat nodige nu juist achterwege laat.

Blijft de gedupeerde dan inderdaad met de brokken zitten? In een even opzienbarende als verstrekkende beslissing heeft het Europese Hof zojuist te kennen gegeven dat hiervan geen sprake kan zijn. Integendeel: het gemeenschapsrecht bevat ”een beginsel' dat elke lidstaat tot vergoeding van schade verplicht die veroorzaakt is door een schending van EG-recht en de betrokken lidstaat kan worden aangewreven. Aanleiding tot deze uitspraak was het feit dat in Italië een richtlijn die werknemers tot op zekere hoogte in bescherming neemt tegen ”insolventie' van de werkgever niet op tijd is uitgevoerd. Een bedrijf dat op de fles dreigt te gaan pleegt de salarisaanspraken van haar werknemers nu eenmaal niet met voorrang te voldoen. Om te voorkomen dat werknemers in dat geval met al te lege handen blijven staan, schrijft een richtlijn uit 1980 voor dat de EG-landen een waarborgfonds in het leven roepen. Niet dat daaruit met terugwerkende kracht alle onvervuld gebleven aanspraken van werknemers moeten worden betaald. Wel is het zo dat die verplichting geldt voor een in de tijd beperkte periode, variërend van acht weken (minimaal) tot zes maanden (maximaal) voordat insolventie optrad.

De richtlijn noemt drie varianten waaruit EG-landen naar eigen inzicht kunnen kiezen. Ook de financiering van het waarborgfonds is aan de vrije beslissing van de lidstaten overgelaten. Daarvoor kan dus uit de algemene middelen worden geput, maar ook uit bijdragen van werkgevers (of een combinatie van beide mogelijkheden). Als het resultaat maar vaststaat: een fonds dat gescheiden is van het bedrijfskapitaal van werkgevers en bij insolventie dus niet met beslagen e.d. kan worden geblokkeerd.

De Europese wetgever gaf de lidstaten drie jaar de tijd, d.w.z. tot eind 1983, om alle maatregelen te treffen die zij nodig achtten voor introductie van het vereiste waarborgfonds in hun nationale ordening. Italië haalde die termijn niet. Sterker nog, in 1989 stelde het Europese Hof op verzoek van de Europese Commissie vast dat Italië haar verdragsverplichtingen niet was nagekomen door niets te ondernemen dat op de oprichting van het voorgeschreven waarborgfonds leek. Op het moment dat het Hof deze uitspraak deed, werd de Italiaanse rechter al geconfronteerd met werknemers van failliete bedrijven die hun niet gehonoreerde loonaanspraken hadden omgezet in vorderingen tegen de Italiaanse overheid. En dat deed de Italiaanse rechter besluiten opnieuw het Europese Hof te hulp te roepen: kunnen werknemers eigenlijk wel aanspraken jegens een lidstaat aan de betrokken richtlijn ontlenen als die richtlijn niet is uitgevoerd en de lidstaten het waarborgfonds ook door de werkgevers hadden kunnen laten financieren?

Dit laatste was, zo blijkt uit de beslissing van het Hof, inderdaad een complicatie. Uit de richtlijn kan met voldoende zekerheid worden afgeleid welke rechten werknemers minimaal toekomen (nl. uitbetaling over een periode van acht weken), maar niet dat die betaling altijd ten laste van de nationale overheid dient plaats te vinden. Toch was daarmee, aldus het Hof, het laatste woord niet gesproken. Italië had immers een verdragsverplichting geschonden door het waarborgfonds niet op tijd in het leven te roepen. Als die nalatigheid tot gevolg zou hebben dat werknemers, ondanks de betrokken richtlijn, met lege handen zouden blijven, dan kon de Europese Gemeenschap net zo goed naar huis gaan (daar kwam althans de redenering van het Hof in feite op neer). En zo kwam het Hof tot de vaststelling dat lidstaten die EG-regels overtreden in beginsel gehouden zijn de daaruit voortvloeiende schade te vergoeden. Bestaat die overtreding uit het niet of niet tijdig uitvoeren van een richtlijn, dan kan dat beginsel voor de nationale rechter worden ingeroepen wanneer aan drie voorwaarden is voldaan: (1) de betrokken richtlijn moet ”de burger' een recht verschaffen, (2) waarvan de inhoud met voldoende zekerheid aan de hand van de richtlijn kan worden vastgesteld en (3) er moet (uiteraard) een causaal verband bestaan tussen de geleden schade en het ingeroepen recht uit de richtlijn.

Tijdens de procedure voor het Europese Hof heeft Nederland - elk EG-land mag in zo'n zaak meepraten - nog geprobeerd het Hof op andere gedachten te brengen. Het komt niet vaak voor dat Nederland op deze wijze andere EG-landen te hulp schiet. Of zou dat ook te maken hebben met welbegrepen eigenbelang? Richtlijnen plegen in Nederland namelijk met soms aanzienlijke vertraging te worden uitgevoerd.