Gemenebest heeft rechtsgrond

De politieke kaart van wat eens de machtige Sovjet-Unie was, verandert vrijwel elke dag. Op het ene moment lijkt de voormalige Unie in vijftien of zelfs meer zelfstandige staten uiteen te vallen, op een volgend moment is sprake van de vorming van een soort statengemeenschap van enkele van de voormalige Unierepublieken. De meest recente loot aan deze stam is de overeenkomst van de Oekraïne, Wit-Rusland en de Russische Federatie om een "Gemenebest van Onafhankelijke Staten' te vormen.

De vraag rijst of een dergelijke gang van zaken de toets van het volkenrecht kan doorstaan. Een vraag die niet zo eenvoudig is te beantwoorden. Hieronder volgt dan ook slechts een enkele kanttekening.

Voorop staat dat het afgelopen zondag getekende akkoord van Brest een slordig werkstuk is, dat de kenmerken van grote haast draagt en waar vanuit juridisch oogpunt heel wat op valt aan te merken. Het voornaamste punt van kritiek is wellicht het gemak, waarmee drie Unierepublieken met een pennestreek de Sovjet-Unie afschaffen. Gorbatsjov heeft gelijk als hij stelt dat de leiders van drie van de vijftien (voormalige) Unierepublieken niet het recht hebben zonder meer over het lot van de Unie als internationaal rechtssubject te beslissen.

Aan de andere kant moet opgemerkt worden dat strikt volkenrechtelijk bezien de vorming van een nieuw "gemenebest' door drie Unierepublieken verdedigbaar is. In beginsel hebben volkeren immers het recht die staatsvorm te kiezen, die zij op basis van vrijwilligheid verkiezen. Dit volkenrechtelijke beginsel van zelfbeschikking geldt uiteraard ook voor de volkeren van de Sovjet-Unie. In zijn reactie van maandag op het besluit van de drie republieken erkent Gorbatsjov dan ook expliciet het recht van de Oekraïne, Rusland en Wit-Rusland om zich van de Unie af te scheiden.

Als volkeren besluiten de staatkundige onafhankelijkheid uit te roepen, is het volkenrechtelijk slechts relevant of de dan ontstane entiteiten voldoen aan de criteria voor een staat. De algemene opvatting is, dat het volkenrecht slechts die eenheden als staat erkent, die een bevolking omvatten, een min of meer duidelijk afgebakend territoir beslaan en een regering hebben die een effectief gezag uitoefent.

Vaak wordt hier ook nog aan toegevoegd dat de nieuwe staten bekwaam moeten zijn internationale betrekkingen aan te gaan. Of de statengemeenschap erg gelukkig is met het ontstaan van een nieuwe staat, is in feite irrelevant. Doorslaggevend zijn de nuchtere feiten, waarvan het volkenrecht kennis neemt.

Op het eerste gezicht lijken er dan ook geen redenen te zijn om de Oekraïne, Wit-Rusland en Rusland niet als onafhankelijke staten te erkennen. Of de andere staten tot diplomatieke erkenning overgaan, is voor het bestaan als staat overigens naar de mening van vele deskundigen vaak ook minder relevant. Hoewel staten via het toekennen of onthouden van diplomatieke erkenning hun politieke sympathieën of antipathieën jegens nieuwe staten tot uiting kunnen brengen, doet dat aan het bestaan van die nieuwe staten als internationaal rechtssubject in beginsel niets af.

Daarnaast hebben staten ook het recht samenwerkingsverbanden met andere staten aan te gaan. Indien de Oekraïne, Rusland en Wit-Rusland dan ook besluiten een of andere vorm van permanente staatkundige samenwerking aan te gaan, dan hebben zij daartoe in beginsel het volste recht. En als zij tenslotte besluiten om de Witrussische stad Minsk tot hoofdstad van dat nieuwe staatkundige samenwerkingsverband uit te roepen, dan kunnen andere staten daar slechts kennis van nemen.

Een en ander kan uiteraard wel grote praktische consequenties hebben. Eén daarvan betreft de vertegenwoordiging van andere staten. Als Minsk het nieuwe regeringscentrum zou worden van een nieuwe "Slavische Bond', zou dat om tal van praktische redenen betekenen dat buitenlandse mogendheden hun ambassades ook zullen verplaatsen. Juridisch is er niets op tegen om de ambassades in Moskou te laten, maar dat zou tot weinig werkbare verhoudingen leiden. Het zou ook denkbaar zijn dat Moskou hoofdstad van de nieuwe staat blijft, maar dat Minsk het regeringscentrum wordt. De vergelijking met ons eigen land met Amsterdam als hoofdstad en Den Haag als regeringscentrum ligt dan voor de hand.