Kohl wil in Maastricht Europees politie-apparaat van de grond krijgen; Duits voorstel wekt nare herinneringen

Kohl was woedend. Op 28 juni had hij zijn plan voor een Europese politie stilletjes op de stapel voorstellen laten leggen, die een dag later door de regeringsleiders op de Europese top in Luxemburg als hamerstukken zouden worden aanvaard.

Maar een Deense ambtenaar had 's nachts die stukken nog eens doorgekeken en alarm geslagen. De Engelse premier weigerde vervolgens Kohls voorstel te laten passeren. Als dat niet gebeurde, dreigde Kohl, wenste hij de discussies van gisteren op wel dertig punten te heropenen. Maar Major hield voet bij stuk. Tenslotte werd men het eens op de formule, dat niet Kohls voorstel als zodanig, maar slechts “les objectifs à la base des propositions faites par la délégation allemande” werden aanvaard. Een enigszins schimmige tekst, open voor invulling naar goeddunken. Want de weg, waarlangs die "objectifs' moeten worden bereikt, werd aldus niet aangegeven.

In Maastricht wordt nu een eerste stap op die weg gezet. Dat heeft weinig aandacht gekregen. Niet onbegrijpelijk want er zijn in Maastricht allerlei zaken aan de orde, die een groter publiek meer interesseren dan de justitiële en politiële samenwerking in Europa. Deze krant meldde afgelopen zaterdag over dit onderwerp slechts, dat Duitsland vóór, en Engeland tegen een Europese politie is. Wat dat precies inhield en hoe de andere EG-staten hierover denken, kwam niet ter sprake. Kortom, de vormgeving van de Europese strafrechtelijke samenwerking vindt in de zijlijn plaats. Dat nu schept het risico, dat de regeling van die samenwerking als wisselgeld zal worden gebruikt om Duitsland enigszins schadeloos te stellen voor al hetgeen het op andere terreinen in Maastricht zal moeten inleveren.

Dat risico wordt verhoogd door drie factoren: Allereerst: de afwezigheid van enige deskundigheid op dit terrein bij de regeringsleiders. De bij de meeste hunner bestaande aversie tegen een Europese uniformering van hun nationale strafrechtspleging en tegen door de hele EG rond galopperende Eurocops lijkt eerder te berusten op overwegingen van souvereiniteit, dan op het inzicht dat zoiets de Europese criminaliteitsbestrijding niet - zoals Duitsland stelt - vooruit, maar juist achterop helpt. Dat reduceert - en verzwakt dus - de gronden op dit punt geen concessies aan Duitsland te doen. De tweede risico-verhogende factor is gelegen in de persoon van de huidige voorzitter, onze landgenoot Lubbers. Getuige zijn adembenemende uitspraken over de overbelasting van de rechtsstaat en - recent - over het nut van een identificatieplicht voor de criminaliteitsbestrijding, lijkt zijn deskundigheid op dit terrein niet boven die van zijn collegae regeringsleiders uit te gaan. Maar daar komt iets bij. Lubbers wekt de indruk wat losjes met Nederlandse belangen om te gaan. Tijdens de onderhandelingen over het Verdrag van Schengen werd er door de Duitse onderhandelaars bij herhaling op gewezen dat Lubbers al allerlei concessies aan Kohl zou hebben gedaan. Voorts willen sterke geruchten, dat Lubbers voor Kohls "Eurocop-coup' in juni tevoren gewaarschuwd was, maar niets deed. En tenslotte is het weinig geruststellend het strafrechtelijk wisselgeld in handen te weten van iemand, die enige moeite heeft publieke middelen en privébelangen gescheiden te houden. Wie - ook na uitleg door de Kamer - niet lijkt te beseffen, dat de Nederlandse diplomatieke dienst niet de onbetaalde deurwaarder voor de openstaande vorderingen van zijn broertje is, biedt geen overmaat aan garanties, dat hij niet - terwille van zijn toekomstige Europese baan - met Nederlands wisselgeld enige welwillendheid van Kohl zal proberen te verwerven. De derde risico-verhogende factor wordt gevormd door het feit, dat de Maastrichtse voorstellen vèr achterblijven bij hetgeen Duitsland wenst. In het ontwerp-EPU-verdrag worden politiële en justitiële samenwerking wel tot kwesties van gemeenschappelijk belang uitgeroepen en er wordt een "Europese politieorganisatie' (Europol) opgericht. Maar veel meer dan de instelling van een centrum tot uitwisseling, coördinatie en analyse van criminele gegevens (om te beginnen over drugs) levert dat op dit moment niet op. De Europese Commissie wordt wel betrokken bij die samenwerking, maar krijgt geen eigen taken of bevoegdheden. Anders dan bijvoorbeeld bij het asielrecht en bij de samenwerking op het gebied van het burgerlijk recht, mag de Commissie bij de strafrechtelijke samenwerkng niet eens eigen voorstellen inbrengen. Dat kunnen alleen de lidstaten, die over de te nemen maatregelen met unanimiteit moeten beslissen.

De Duitsers willen echter véél verder gaan. Staatssecretaris Lintner van het Bundesinnenministerium kwam het bij het veertigjarig bestaan van het Bundeskriminalamt (BKA) op 25 november nog eens vertellen. De bondskanselier, aldus Lintner zal in Maastricht voorstellen, dat onder de naam "Europol' een Europese recherchecentrale wordt geschapen. Die zou in de hele EG eigen opsporingsbevoegdheid moeten krijgen voor economische delicten ten nadele van de EG. Voor andere delicten, zoals drugs, milieudelicten, mensenhandel en andere vormen van georganiseerde criminaliteit moeten de lidstaten aan die organisatie opsporingsbevoedheid overdragen zodra zo'n delict zich in meer dan één staat afspeelt. In de hele EG kan Europol dan arrestaties verrichten, huiszoekingen doen, zaken in beslag nemen etc. Europol coördineert verder de opsporing in de verschillende staten, verzamelt en analyseert materiaal en moet een centrale rol gaan spelen op het gebied van de criminalistiek, het onderzoek, opleiding en scholing e.d. Er moet één Europese Europol-"Zentralstelle' komen met, in ieder land, een eigen "Aussenstelle', van waaruit de eigen opsporing kan geschieden en die verder de nationale autoriteiten van steun en advies moet voorzien. De leiding van die hele structuur moet bij een EG-Commissie voor binnenlandse veiligheid gaan berusten. Het is een publiek geheim, dat het Bundeskriminalamt, met zo'n vierduizend personeelsleden de grootste politiecentrale in Europa, zich als de geschikste gastheer voor Europol beschouwt.

De (oudere) lezer die het gevoel heeft zo'n politieorganisatie al eens eerder te hebben gezien, heeft geen ongelijk. Kohls Europol vertoont een opvallende gelijkenis met de structuur en de bevoegdheden van het tot 1945 als Buro V van het Reichssicherheitshauptamt (RSHA) functionerende Reichskriminalpolizeiamt. Hier en daar is Kohls Europol dan ook al aangeduid als "het testament van Heydrich', de eerste chef van het zojuist genoemde RSHA. Die verwijzing is weinig fijnzinnig, maar de Duitse ongevoeligheid voor aldus gewekte reminiscenties uit het niet zo verre verleden is, anderzijds, ook niet mis. In hun internationale contacten haasten Duitse politiemensen de schuld aan Kohl te geven. Hij zou in juni ook tot hun verrassing met zijn Europolvoorstel op de EG-top zijn gekomen. Zelfs Schäuble, toen nog Bundesinnenminister zou van niets hebben geweten. Maar dat is niet waar. Al in 1989 circuleerde in dat ministerie en het BKA een interne nota waarin als beleidsdoelen o.m. genoemd werden: "Einrichtung einer europäischen Auskunfts- und Fahndungszentrale und Weiterentwicklung zu einem europäischen Kriminalpolizeiamt', de oprichting van internationale "Einsatzkommandos' en het gelijktrekken van het straf- en strafprocesrecht, het politierecht, de criminele politiek en het vervolgingsbeleid in Europa.

Duitsland had gehoopt veel daarvan via het Verdrag van Schengen te realiseren. Maar dat is niet gelukt. "Schengen' wordt door het BKA nu zelfs een schoolvoorbeeld van "sicherheitspolitische' laksheid genoemd. De opzet is wel duidelijk: wat Schengen niet heeft gebracht moet nu via de EPU worden verwezenlijkt. En als dat niet meteen ten volle in Maastricht kan, moet daar in ieder geval een "onomkeerbaar proces' in gang gezet worden, dat uiteindelijk tot verwezenlijking van de Duitse wensen leidt. Eén stapje in de Duitse richting lijkt al gedaan. De in het EPU-verdrag voorziene "Europol'-organisatie krijgt, zei Hirsch Ballin op 4 december na afloop van het beraad van EG-ministers voor politiezaken (TREVI) "vooralsnog' geen executieve bevoegdheden.

Zo'n onomkeerbaar proces moeten we echter niet hebben en wel, omdat de Duitse voorstellen niet deugen. Niet omdat het Duitse voorstellen zijn, niet omdat ze wat onaangename herinneringen oproepen en ook niet omdat Duitsland als enige (en met trucs en zwaar geschut) het grensoverschrijdende executieve politie-optreden wil doordrukken. Tactisch is anders, maar daarom zijn die voorstellen nog niet slecht. Ze zijn slecht om twee andere redenen: De eerste: de voorstellen frustreren de wil om de dringend noodzakelijke verbeteringen van de politiële en justitiële samenwerking tot stand te brengen. De Duitse voorstellen mikken op een sterke mate van uniformering van wetgeving en beleid. Dat is niet verrassend, want Duitsland opereert in dit soort processen bijna steeds volgens de leuze "geen gezeik, alles gelijk' en gaat er daarbij waarneembaar vanuit, dat er voor elk probleem twee oplossingen zijn: de Duitse en de foute. Zie, bijvoorbeeld, de Schengenonderhandelingen. Alle Schengenpartners hebben daarin op punten ingeleverd, behalve Duitsland. Ook de behandeling van de DDR is niet bepaald bemoedigend. Zeker: het moest één land worden, de DDR was failliet en de economische orde wordt die van de BRD. Maar betekent dat, dat absoluut niets Oostduits kan worden overgenomen; dus ook niet hun abortusregeling, hun nul-promille-regeling in het wegverkeer, hun snelheidsbeperking op de Autobahn en zelfs niet het in de BRD onbekende verkeersbordje "rechtsaf voor fietsers toegestaan'?

Die benadering is voor de overige EG-staten nu niet bepaald een lonkend perspectief. Geen enkel land vindt het aantrekkelijk strafrechtelijk een ko(h)lonie te worden. Als het zó moet, dan maar geen verbetering van de strafrechtelijke samenwerking. Dat, zou men kunnen zeggen, is een gevoelsmatig argument. Als het de criminaliteitsbestrijding werkelijk dient, laten we het in Europa dan maar op één manier doen, zonodig op de Duitse. Tenslotte moeten we toch van alles in de EG uniformeren: goederen zowel als diensten. Zou dat nu uitgerekend met het strafrecht niet kunnen? Strafrechtspleging is in wezen toch ook een dienst! Dat is waar. Maar de Amsterdamse hoogleraar Van Empel heeft er al in 1989 op gewezen, dat juist bij de diensten de poging rigoureus gelijke regelingen te maken als onwerkbaar is opgegeven. De opzet is nu dat de lidstaten elkaars regelingen als gelijkwaardig erkennen en verder met de verschillen leren leven.

Dat is dus ook de oplossing voor de dienst "strafrechtspleging'. En dat niet in de laatste plaats op grond van een praktische overweging: één uniforme Europese strafrechtspleging - en dat is het tweede argument tegen de Duitse voorstellen - werkt helemaal niet beter. Zij werkt slechter. Want de verschillen in de strafrechtspleging tussen de EG-staten zijn geen technische toevalligheden, maar cultuurbepaalde onvermijdelijkheden. Strafrecht is, meer nog dan bijna elk ander recht, een cultuurprodukt. Verschillen in wie, wat, hoe en in welke mate men bestraft vloeien uit de verschillen in de nationale culturen voort. Die verschillen zijn, zolang de culturen niet in elkaar opgaan, niet alleen onvermijdelijk. Ze zijn vooral ook noodzakelijk, want functioneel. De pragmatische, door een zekere terughoudendheid gekenmerkte Nederlandse strafrechtspleging zou bijvoorbeeld de Duitse burger in hoge mate verontrusten. En de veel hardere, nogal dogmatische Duitse strafrechtspleging zou in de Nederlandse cultuur contraproduktief werken. Nog afgezien van het feit, dat wij een "Duitse strafrechtspleging' helemaal niet zouden willen en kunnen betalen: onze gevangeniscapaciteit zouden we moeten verdrievoudigen, onze rechterlijke macht verdubbelen.

In elk land moge er kritiek op de eigen strafrechtspleging zijn, maar uiteindelijk wordt die toch als de beste ter wereld beschouwd. Het aardige is, dat dit chauvinisme bij uitzondering een diepe waarheid aangeeft. Die strafrechtspleging is de beste, zij het met één beperking: zij is de beste voor dat land, in die cultuur en voor deze bevolking. Een exportprodukt is zij echter niet. Net zo min is vreemd strafrecht een importprodukt. Elk land, dat de eigen strafrechtspleging inruilt voor een hem vreemd stelsel van strafrechtstoepassing, zal daarvoor gestraft worden met functieverlies van zijn strafrecht.

Maar hoe moet het dan met de strafrechtelijke samenwerking? Dat is in wezen vrij simpel. We moeten een model van samenwerking hanteren, dat gebruik maakt van de sterke punten van de verschillende staten. We moeten, met andere woorden, al die "beste strafrechtsplegingen' koppelen. Zo'n model bestaat. Het is niet het Duitse model, maar het model, dat door de Scandinavische staten nu al dertig jaar in het kader van de Noordse Raad wordt gehanteerd. Een model, dat bovendien uitgaat van de exclusieve afdoening van het strafbare feit door de staat, op wiens grondgebied dat feit is begaan. In dat model is natuurlijk best plaats voor een Europol dat als informatiebank fungeert, maar niet voor Eurocops, "Dost-affaires' of voor berechting van Duitse vrouwen die zich in het buitenland lieten aborteren. Al dat werkt niet alleen veel beter, maar het voorkomt ook internationale strubbelingen doordat staten via hun strafrechtspleging in het buurland niet meer kunnen meeregeren. Zo kan bovendien elke EG-burger, die zich in zijn verblijfsland aan de daar geldende wetten houdt, ervan verzekerd zijn, dat hij niet in het land, wiens nationaliteit hij heeft voor buitenlands begane feiten alsnog gestraft wordt.

Dat correspondeert weer aardig met dat, wat men beweert te willen scheppen: het Europa van de vrije burgers. Of zou het sommigen (Hirsch Ballin, bij voorbeeld) toch meer om de creatie van het germano-katholieke Europa van de onderdanen gaan? Morgen weten we waarschijnlijk meer.

Foto: Duitse politie op wacht in Frankfurt aan de Oder (foto Sake Elzinga)