Het recht om asiel te zoeken

Het is eigenlijk gegaan zoals het een boek wel eens vergaat: jarenlang leidt de oplage een sluimerend bestaan en opeens slaat de "hype' toe en wil iedereen het hebben.

Net als dat boek op de boeken-toptien is het onderwerp "immigratie' na jaren omhoog geschoten op de agenda's van de Europese besluitvormingsfora. Tien jaar geleden stonden vluchtelingen, asielzoekers en illegale vreemdelingen in de schaduw van de dreiging die toen over Europa lag: radicalisme, terrorisme, en internationaal geweld. In de werkgroep TREVI, een samenwerkingsverband tussen de ministeries van binnenlandse zaken en van justitie van de EG werd het internationaal terrorisme besproken en, tot mijn verbazing, in één moeite door de vluchtelingen en de illegale binnenkomst van vreemdelingen.

In de voorstellen die zullen worden besproken op de EG-top in Maastricht zijn de verhoudingen grondig gewijzigd. De in 1988 ingestelde ambtelijke ad hoc-groep Immigratie (als onderdeel van de TREVI-werkgroep) heeft de afgelopen week haar voorstellen met succes voorgelegd aan de EG-ministers voor immigratiezaken. In de voorstellen voor de Europese Unie is onder het kopje "bepalingen inzake de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken' de bestrijding van terrorisme gezakt naar een achtste en laatste plaats. Punt 1 is het asielbeleid. Punt 2 de rest van het immigratiebeleid. Het is het voorlopig hoogtepunt van een ontwikkeling die begon op het moment dat de Berlijnse Muur viel.

Jarenlang werden talloze veroordelingen uitgesproken over de reisbeperkingen die werden opgelegd aan burgers van Midden- en Oost-Europa. Ze waren in één klap vergeten. Het samenvallen van de reisvrijheid van Midden- en Oosteuropeanen met het mogelijk verdwijnen van de binnengrenzen van de EG doet velen sterk verlangen naar hoge, sterke buitengrenzen. Sindsdien hebben we immers een "immigratieprobleem', in Europa bij voorkeur de "burden of immigration' genoemd.

De Raad van Europa heeft inmiddels al twee conferenties gehouden over de trek van mensen uit Midden- en Oost-Europa. Tijdens de eerste conferentie, in januari 1991 in Wenen, heeft de secretaris-generaal van de Raad van Europa, de Franse socialiste Cathérine Lalumière, de EG en de landen die zijn aangesloten bij het Akkoord van Schengen bekritiseerd: Lalumière verwijt hun een speciaal regime te creëren voor een bevoorrecht deel van Europa in plaats van op basis van solidariteit met heel Europa de lasten te delen.

Sinds 1977 heeft de Raad van Europa tevergeefs geprobeerd internationale afspraken te maken over het opvangen van vluchtelingen. Afspraken om op basis van solidariteit de lasten te delen. Dat is nooit gelukt, omdat de lidstaten weigerden hun soevereiniteit op het gebied van vluchtelingenbeleid over te dragen. Liever gezegd: Omdat de noordelijke lidstaten weigerden verantwoordelijk te zijn voor asielzoekers die het Europese continent binnenkwamen via landen met een ondeugdelijk geachte grenscontrole als Italië en Spanje. Zij maakten liever afspraken met elkaar: dat kon in het kader van het Schengen-akkoord, een in 1985 in het Luxemburgse Schengen gesloten verdrag tussen vijf landen over de afschaffing van de binnengrenscontrole.

Wat in het kader van de Raad van Europa niet kon, lukte wonderwel tussen Frankrijk, de Bondsrepubliek Duitsland en de Benelux: Een speciaal regime voor een bevoorrecht deel van Europa. De Schengenlanden spraken af dat slechts één land verantwoordelijk zou zijn voor het in behandeling nemen van een asielverzoek en dat nieuwe pogingen van afgewezen asielzoekers in een andere Schengenstaat op die afspraak stuk zouden lopen. Om dat te kunnen controleren zal een nieuw geautomatiseerd gegevensbestand nodig zijn, bijvoorbeeld met de vingerafdrukken van asielzoekers. Italië, Spanje en Portugal hebben zich inmiddels al aangesloten bij Schengen: het risico te worden buitengesloten van dit "speciale regime' is geen aanlokkelijk vooruitzicht.

In de Tweede Kamer is herhaaldelijk als kritiek op deze afspraken geformuleerd, dat deze geen harmonisatie van beleid inhouden. Zolang het asielbeleid in de Europese landen niet inhoudelijk op elkaar is afgestemd, zouden landen zich eigenlijk moeten onthouden van procedure-afspraken, die slechts het afschuiven van de verantwoordelijkheid tot gevolg hebben. "Harmonisatie' van asielbeleid is sindsdien een sleutelbegrip. In het Schengenakkoord is afgesproken, dat een overzicht zal worden gemaakt van de verschillen en overeenkomsten tussen de asielbepalingen in de Schengen-lidstaten. Een "begin van harmonisatie' wordt deze afspraak genoemd. Maar net als in 1977 in de Raad van Europa bestaat er nog geen enkele bereidheid tot het delen van de verantwoordelijkheid.

Op de EG-top in Maastricht zal worden voorgesteld een "informatiecentrum' in te richten met gegevens over nationale asielwetgeving in de lidstaten, de situatie in de herkomstlanden en statistische gegevens. Het informatiecentrum werd gepresenteerd als een hulpmiddel om te komen tot . . . harmonisatie van Europees asielbeleid. De feitelijke afspraken beperken zich ook hier tot procedure-afspraken: het inrichten van een geautomatiseerd gegevensbestand met vingerafdrukken om te voorkomen dat asielzoekers in diverse landen asiel vragen.

Op 20 september sprak staatssecretaris Kosto van justitie op een symposium van de Federatie van Vluchtelingenorganisaties in Nederland over het vluchtelingenverdrag van Genève. “De vaart zit erin”, riep hij enthousiast over de harmonisatie. “Dat de harmonisatie van het asielbeleid in Europa juist onder het Nederlandse voorzitterschap in een stroomversnelling raakt, biedt dan ook de mogelijkheid daadwerkelijk invloed uit te oefenen op de snelheid en de inhoud van het proces. Daar zal Nederland ook niet "geheimzinnig' over doen. Nederland is dan ook voortvarend begonnen met het opstellen van een werkprogramma dat op 9 september door de ad hoc-groep Immigratie is goedgekeurd. Op deelterreinen als het land van eerste ontvangst, de definitie van een kennelijk ongegrond asielverzoek en de verschillen en overeenkomsten op het gebied van het materiële asielrecht tussen de Twaalf, zijn door Nederland nota's ingendiend”, aldus Kosto.

Volgens de staatssecretaris zou nog dit jaar een eind op weg naar de onderlinge afstemming van beleid kunnen worden afgelegd. Inmiddels hebben de EG-ministers ook dit enthousiasme gesmoord door de koele mededeling dat het harmoniseren van de asielprocedures niet het belangrijkst te regelen punt vormt.

Wat in Maastricht over asielbeleid zal worden afgesproken, wijkt kortom nauwelijks af van datgene wat de Schengenlanden eerder met elkaar afspraken.

Er is slechts een inhoudelijke afspraak gemaakt tussen de EG-ministers. Een aantal landen, met name Oosteuropese landen, zal "veilig' worden verklaard . Asielverzoeken uit die landen kunnen gerust als ongegrond worden beschouwd. In het land van Vaclav Havel kan immers geen vervolging bestaan en mensen die nu vertrekken uit Polen zijn gelukzoekers en geen vluchtelingen, is de redenering. Het is een methode om de migratie vanuit Oost-Europa tegen te gaan. In 1990 verlieten volgens de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen van de Verenigde Naties in totaal 1,3 miljoen mensen Oost-Europa en de Sovjet-Unie. Niet weinig, maar nog lang niet de dertig miljoen waarvoor we zijn gewaarschuwd . Sinds 1989 beheerst de angst voor een massale exodus ieder debat over migratiebeleid.

Afgezien van het feit dat het nogal prematuur lijkt om de van omwentelingen, nationalisme en economische problemen zinderende landen in Oost-Europa veilig te verklaren, werken deze deftige en plechtig bezegelde afspraken altijd een beetje op mijn lachspieren. Wat hebben ze nog te maken met de drang om weg te gaan? Als het werkelijk zo zou zijn dat miljoenen mensen weg willen, het niet meer uithouden, geen dag langer willen blijven op de plek waar ze decennialang hebben blootgestaan aan onderdrukking en overheidswillekeur, dan helpen die plechtige afspraken daar echt niet tegen. Het is legitiem om uitvoering te geven aan een jarenlang gekoesterde wens om weg te gaan, ook al zijn de omstandigheden objectief gezien inmiddels verbeterd. Vele mensen hebben zich immers al die jaren staande gehouden door zich in hoge mate los te maken van hun omgeving. En is het feitelijke vertrek dan niet slechts nog een logisch uitvloeisel daarvan?

Het zou mooi zijn als dat het thema zou zijn van het Europees migratiebeleid. Roemeense zigeuners zouden dan niet meer per definitie worden teruggestuurd aan de Pools-Duitse grens maar de gelegenheid krijgen gedurende een aantal maanden door West-Europa te trekken. Mensen zouden niet meer "schande' roepen over illegale buitenlanders en het tegelijkertijd volkomen vanzelfsprekend vinden dat een aantal sectoren van de arbeidsmarkt wordt gedragen door illegalen. Integendeel: de erkenning dat een belangrijk deel van de Westeuropese economie van trekarbeid afhankelijk is, biedt juist de mogelijkheid om dat circuit te legaliseren en toegankelijk te maken voor mensen die in eigen land tot werkloosheid zijn gedoemd.

Dat zou een invalshoek voor een Europees migratiebeleid kunnen zijn. Gekoppeld aan de erkenning van vrij verkeer van migranten binnen de EG, versterking van de rechtspositie van in de EG gevestigde migranten, bijvoorbeeld door het toekennen van kiesrecht en een krachtig anti-discriminatiebeleid. In de huidige discussies ontbreken die laatste elementen ten enen male.

Dan zou er ook sprake zijn van een maatschappelijk debat, waar ik de laatste weken zo wanhopig om hoor smeken als de Europese eenwording aan de orde is. Dan gáát het ergens over. Dan zouden politici misschien weer de aandrang krijgen discussies en besluitvorming te sturen, in plaats van tamelijk machteloos de gedetailleerde ambtelijke voorbereiding te volgen. Want dat hebben de ad hoc-werkgroep Immigratie van de EG en de ambtelijke onderhandelaars over het Schengen-akkoord gemeen. Onder het motto "er is geen weg meer terug' zijn ze al jaren samen bezig de richting te bepalen, compromissen te sluiten en besluiten voor te koken. Tegelijkertijd bekruipt steeds meer mensen het gevoel dat er iets niet pluis is aan die ondoorzichtige afspraken over asielbeleid, drugsbeleid en strafrecht.

In het Schengen-akkoord is geen internationale rechter bevoegd om de uitvoering van de 142 artikelen te toetsen op rechtmatigheid. Daartoe is een Comité van Uitvoering in het leven geroepen, dat weer compromissen zal sluiten, besluiten voor zal koken, et cetera. In de voorstellen voor de Europese Unie over justitie en binnenlandse zaken is het Hof van Justitie niet bevoegd toe te zien op de uitvoering van de betreffende bepalingen. Het Europese Parlement mag vragen stellen, op de hoogte worden gesteld en worden geraadpleegd, maar het heeft geen enkele controlerende bevoegdheid.

democratische controle ontbreekt. Steeds vaker hoor ik politici daarover klagen. “We kunnen niet meer beïnvloeden, we krijgen geen informatie, het democratisch gat is zorgelijk, Europa is te ver weg voor de mensen”.

Het is maar waar je je ogen voor sluit. Zolang men zich daarover blijft beklagen en tegelijkertijd niets onderneemt om zelf besluitvorming te sturen, weet men waar men uitkomt. Staatssecretaris Kosto zei op 20 september ook nog dit: “Veel enthousiasme voor de harmonisatie van het asielbeleid. Aan de andere kant wordt wel gevreesd dat de uitkomst van het harmonisatieproces heel wel een Europees vluchtelingenbeleid kan zijn met de laagste gemene deler. Ik zou dat volstrekt onaanvaardbaar vinden”.

De afspraken die nu bestaan, hetzij in het Schengen-akkoord, hetzij in EG-verband, en het ontbreken van iedere afstemming op inhoudelijk gebied, zijn de beste voorwaarde voor het uitkomen op die laagste gemene deler. Elk land zal er voor passen een tolerantere procedure te handhaven als dat betekent dat het verantwoordelijk is en blijft voor asielzoekers die juist om die procedure naar dat land komen. En wie neemt verantwoordelijkheid voor dat proces?