VN-vredesmacht: er is nog hoop

Sinds kort hebben zowel Kroatië als Servië in principe ingestemd - zij het op hun eigen voorwaarden - met de komst van een VN-vredesmacht in Joegoslavië. Vooral de ommezwaai van Servië, dat zich tot voor kort verzette tegen iedere aanwezigheid van vreemde troepen, zelfs in de rol van waarnemer, is daarbij opmerkelijk. Dit heeft het onderzoek naar de haalbaarheid van een dergelijke vredesmacht dan ook weer nieuwe impulsen gegeven.

Willen de Verenigde Naties een vredesmacht naar Joegoslavië sturen, dan moet er zijn voldaan aan zes voorwaarden, zo heeft - blijkens een ANP bericht - Cyrus Vance, de speciale gezant van de VN voor de oorlog in Joegoslavië, aan de VN-Veiligheidsraad meegedeeld. De belangrijkste daarvan zijn: - er moet sprake zijn van een duurzaam staakt-het-vuren; - toestemming van alle partijen, ongeacht hun juridische status; - een duidelijk en voor alle partijen aanvaardbaar mandaat.

Het belangrijkste uitgangspunt voor het uitzenden van een VN-vredesmacht, namelijk de bereidheid in te grijpen in een voornamelijk binnenlands conflict, heeft Vance echter niet genoemd. In het verleden is de VN-Veiligheidsraad uiterst terughoudend geweest om in te grijpen in binnenlandse conflicten. De Federatieve Socialistische Republiek Joegoslavië heeft weliswaar de facto opgehouden te bestaan, maar dat betekent nog niet dat daarmee ook Slovenië en Kroatië automatisch zijn erkend als onafhankelijke autonome staten. Zolang de crisis in Joegoslavië kenmerken draagt van een binnenlands conflict, zal de uiteindelijke politieke bereidheid van de Veiligheidsraad voor het uitzenden van een vredesmacht gering zijn. Twee van de permanente leden van de VN-Veiligheidsraad, met name de Sovjet-Unie en de Volksrepubliek-China, hebben er - gezien vergelijkbare problemen in eigen land - thans geen enkel belang bij een andere koers in te slaan.

Ook al zou de VN-Veiligheidsraad uiteindelijk bereid zijn in te grijpen in de Joegoslavische burgeroorlog, dan nog lijkt de kans op een stationering van een VN-vredesmacht - tenminste met inachtneming van de door Vance geformuleerde voorwaarden - niet groot.

De eerste voorwaarde, een duurzaam staakt-het-vuren, is essentieel. Hieraan moet zijn voldaan, voordat een VN-vredesmacht kan worden uitgezonden. In de VN-terminologie wordt onderscheid gemaakt tussen "peace-enforcing' en "peace-keeping'. Het essentiële verschil hiertussen is de mate van geweld, die eventueel mag worden gebruikt om het beoogde doel te bereiken. In het algemeen mag bij een "peace-keeping' operatie alleen in het geval van zelfverdediging geweld worden gebruikt en dan alleen nog als alle andere middelen hebben gefaald. Dat betekent dus dat bij een "peace-keeping' operatie, een "staakt-het-vuren' nooit met geweld kan worden afgedwongen. In het geval Joegoslavië staat vanzelfsprekend slechts een "peace-keeping' operatie voor ogen; voor "peace-enforcing' ontbreekt elk politiek draagvlak.

Een "duurzaam staakt-het-vuren' zal waarschijnlijk echter dan pas worden ingesteld en gerespecteerd, als Servië zijn "strategische doelstellingen' - te weten een omvangrijke gebiedsuitbreiding ten koste van Kroatië - heeft gerealiseerd. Het lijkt erop dat dit, na de verovering van Vukovar, slechts een kwestie van tijd is. Aangezien president Milosevic bovendien een meester in "het diplomatieke tijdrekken' blijkt te zijn, mag worden aangenomen dat Servië - in nauwe samenwerking met het federale leger (JNA) - deze doelstellingen wel zal bereiken. Resteert echter de vraag of zo'n VN-vredesmacht dan niet de bekende mosterd na de maaltijd is. De republiek Servië heeft op dat moment immers belangrijke delen van Kroatië in bezit en deze mogelijk zelfs "herbevolkt' met etnische Serviërs, zoals recentelijk werd gemeld. De kans dat die situatie dan alsnog kan worden teruggedraaid, is uiterst gering.

De instemming van alle in het conflict betrokken partijen, ongeacht hun juridische status, lijkt het tweede struikelblok te worden. Allereerst moet worden vastgesteld wie die betrokken partijen zijn. Daartoe behoren in elk geval Kroatië, Servië en waarschijnlijk ook het JNA, daarover bestaat weinig twijfel. Twijfel bestaat wel over de vraag of alle, min of meer autonoom opererende, gewapende milities ook daartoe moeten worden gerekend en zo niet, welke partij dan in staat en bereid zou zijn deze extremisten tot de orde te roepen en te pacificeren. Dat dient in elk geval niet de taak te zijn van die eventuele VN-vredesmacht.

Ook bij een eventueel mandaat zijn nog wel enige problemen te verwachten. Kroatië en Servië hebben weliswaar beide verzocht om een VN-vredesmacht, maar zij hebben dat niet gezamenlijk en in goed overleg gedaan. Beide republieken streven immers volslagen tegengestelde belangen na en proberen thans beide de VN voor hun karretje te spannen.

President Tudjman wil zo spoedig mogelijk een einde maken aan de Servische expansiepolitiek, die ten koste gaat van ongeveer 40 procent van het Kroatische territorium. Aangezien Kroatië daartoe zelf niet bij machte is, is vanzelfsprekend alle internationale hulp welkom. President Milosevic daarentegen wil met behulp van de VN juist de nieuwe territoriale status quo consolideren en zo mogelijk zelfs legaliseren. Maar juist die tegengestelde belangen betekenen, dat vooral de ligging van die eventuele bufferzone een belangrijk twistpunt in dat mandaat zal blijven vormen.

Die eventuele VN-vredesmacht moet vanzelfsprekend worden gedragen door alle VN-lidstaten. Gelet echter op de voorgeschiedenis en de al eerdere getoonde bereidheid om bij te dragen aan een WEU-vredesmacht, moet worden aangenomen dat een belangrijk deel van de troepen door het Europa van de WEU zal moeten worden geleverd. In het kader van eerdere discussies over een mogelijke WEU-vredesmacht, heeft in september een werkgroep een viertal opties - waarop in dit verband niet nader zal worden ingegaan - onderzocht en uitgewerkt. De meest vergaande optie luidde als volgt. Opdracht: het toezien op de implementatie van het staakt-het-vuren waarover alle Joegoslavische partijen het eens zijn geworden, en het bijdragen tot het bewaren van de vrede door onderhandelingen te velde aan te moedigen tussen tegenstanders, met het doel bestaande spanningen te elimineren en het vertrouwen te herstellen; door de betrokken partijen af te houden van een schending van het staakt-het-vuren; door te voorkomen dat het conflict overslaat naar andere gebieden.

Omvang: twintigduizend man vredestroepen, tienduizend man ter aanvullende ondersteuning. Deze mogelijke opdracht - die inhoudelijk overigens sterke overeenkomsten vertoont met die van UNIFIL - omvat alle noodzakelijke elementen voor een eventuele VN-vredesoptreden in Joegoslavië. Hierbij moet worden bedacht dat er sprake zal zijn van een langdurige operatie. Wij moeten niet de illusie hebben dat dit conflict, met zo'n lange en emotionele voorgeschiedenis, op korte termijn zal worden bijgelegd. Vergelijkingen met soortgelijke operaties stemmen evenmin tot groot optimisme. De VN-vredesmacht op Cyprus, UNICYP, werd ingesteld in 1974 en de VN-vredemacht in Libanon, UNIFIL, in 1978.

Dat leidt tot de vraag of de Westeuropese landen de politieke bereidheid hebben, om gedurende misschien wel tientallen jaren, een vrij omvangrijke militaire bijdrage te blijven leveren. Met de verschrikkingen van Vukovar nog vers op het netvlies, bestaat over de politieke en publieke bereidheid op dit moment geen twijfel. De essentiële vraag bij dit soort operaties geldt de bereidheid op de lange termijn. Bij discussies in de Tweede Kamer over een eventuele Nederlandse deelname, formuleerde De Kok (CDA) meteen al enige beperkingen; er moest duidelijkheid zijn over de te nemen risico's en de uitzending diende tijdelijk te zijn. De andere fracties noemden de opmerkingen van De Kok weliswaar voorbarig, maar ik zie ze toch als een teken aan de wand.

Uit het voorgaande mag blijken dat ik de kans niet groot acht, dat aan alle door Cyrus Vance geformuleerde voorwaarden kan worden voldaan. Vandaar ook dat de haalbaarheid van een VN-vredesmacht in Joegoslavië gering lijkt, hoe groot de wenselijkheid ook mag zijn.

Desondanks zou toch een eerste voorzichtige stap kunnen worden gezet. Ook de republiek Bosnië-Herzegovina heeft namelijk een verzoek ingediend voor spoedige stationering van een VN-vredesmacht op haar grondgebied; dit om te voorkomen dat het geweld uit de andere republieken zou overslaan op deze etnische lappendeken. De inwilliging van dit verzoek zou weliswaar slechts een beperkte invulling van dat potentiële mandaat zijn, maar desondanks ook een belangrijk politiek signaal zijn voor de overige partijen.

Hoe men echter ook over de kansen op een VN-vredesmacht mag denken, de discussies daarover hebben in elk geval een voordeel. Het onzalige idee van een eventuele "WEU-vredesmacht', lijkt daarmee voorlopig buiten beeld te zijn.

Foto: Cyrus Vance, speciaal afgevaardigde van de Verenigde Naties, bracht gisteren een bezoek aan Osijek (Foto AFP).