Rotterdam heeft belangrijke stap gezet naar regionaal bestuur

Rotterdam moet worden opgedeeld in een groot aantal nieuwe gemeenten. De nieuwgevormde gemeenten moeten met de huidige randgemeenten samen een regionaal bestuur vormen. Het provinciaal bestuur van Zuid-Holland wordt daarmee in de Rijnmond overbodig. Dit is kort samengevat de conclusie van een commissie van bestuurders uit het Rijnmondgebied, die vorige week naar buiten kwam. Hoe prematuur de plannen ook zijn, Rotterdam heeft daarmee een belangrijke stap gezet op weg naar een effectief en democratisch regionaal bestuur in Nederland.

De organisatie van het binnenlands bestuur in Nederland is van een grote uniformiteit: overal kennen we de drie-eenheid gemeenten, provincies en rijk. Bovendien zijn alle gemeenten gelijk: Amsterdam, Rotterdam, Meppel en Nijeveen hebben in principe dezelfde taken en bevoegdheden. In de vorige eeuw was deze uniformiteit nog goed te verdedigen. Nagenoeg iedereen woonde, werkte en bracht zijn schaarse vrije tijd door in één en dezelfde gemeente. De gemeentegrenzen hadden nog echt betekenis. Tegenwoordig laten de files zien dat daarvan weinig over is. Maatschappelijke schaalvergroting heeft de betekenis van gemeenten aangetast. Burgers leven in agglomeraties en stadsgewesten, terwijl de organisatie van het binnenlands bestuur nog van de oude gemeenten uitgaat.

Aangezien de maatschappelijke schaalvergroting zich vooral voordoet rondom de grote steden, knelt het binnenlands bestuur daar het meest. Er doemen hier drie problemen op.

De legitimiteit van het bestuur staat onder druk, omdat inwoners van randgemeenten als Rijswijk en Amstelveen geen zeggenschap hebben over het beleid van de centrumgemeente (ze stemmen immers alleen in hun eigen gemeente), terwijl zij toch van dat beleid afhankelijk zijn. Omgekeerd komt ook voor: randgemeenten weigeren centrumgemeenten te helpen met het oplossen van in wezen regionale problemen. De behoefte aan sociale woningbouw bijvoorbeeld doet zich vooral gelden in de centrumgemeenten, terwijl de randgemeenten onvoldoende bereid zijn deze regionale woningnood, waarvoor zij medeverantwoordelijk zijn, te helpen oplossen.

Hoewel burgers zich op regionaal niveau bewegen, bestaat er geen bestuur dat op dat niveau effectief kan sturen. Een dergelijk bestuur zou woningbouwlocaties voor woningzoekenden uit de centrumgemeente in de randgemeenten kunnen aanwijzen. Ook voor het milieubeheer, de infrastructuur, de bedrijfsterreinen en de werkgelegenheid, ontbreekt een dergelijke sturende autoriteit op regionaal niveau.

Door de concentratie van de maatschappelijke problemen in het hart van de regio en de segregatie van bevolkingsgroepen zijn de lusten en lasten rondom de grote steden ongelijk verdeeld. De centrumgemeenten zijn armlastig (en niet alleen door slecht beleid) en de randgemeenten verkeren veelal in florissante financiële posities.

Deze bestuurlijke situatie is niet alleen onrechtvaardig, ze is ook verantwoordelijk voor de stagnerende ontwikkeling van de grote steden. Gelukkig zien velen in bestuurlijk Nederland in dat bestuurlijke reorganisatie onvermijdelijk is. Nu de oplossing nog. Sommigen menen dat bestuurlijke reorganisaties in Nederland tot mislukken zijn gedoemd, gezien de vele mislukkingen in de jaren zeventig. De oorzaak van dat falen lag echter in het uniforme karakter van de plannen. Hoewel het buitenland vaak rondom de grote steden een afwijkende organisatie van het bestuur kent, wenste Nederland vast te houden aan een uniform binnenlands bestuur. Zo kon alleen aan gewesten (of mini-provincies) rond de grote steden worden gedacht, als heel Nederland in gewesten zou worden opgedeeld. Maar waarom Drenthe, Friesland, Brabant en alle andere provincies "in de provincie' te belasten met oplossingen die geëigend zijn voor de problemen in de Randstad? De plannen moesten wel veel kritiek oproepen en omdat de uniformiteit ervan onbespreekbaar was, kwam er uiteindelijk niets van terecht.

Er ontstond een wirwar van samenwerkingsverbanden tussen gemeenten, wat de overzichtelijkheid van het bestuur niet ten goede kwam. Gelukkig ontstond er de laatste jaren wel enige ordening in de "gemeenschappelijke regelingen' tussen gemeenten. In veel delen van het land is daarmee een bevredigende situatie ontstaan, maar niet rondom de grote steden (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Eindhoven en wellicht Arnhem-Nijmegen en Enschede-Hengelo).

Voor deze gebieden is er maar één echte oplossing: een duidelijk gelegitimeerd regionaal bestuur, dat vele sturende en plannende taken van de gemeenten kan overnemen. Daarnaast kan zo'n stadsregio (bijvoorbeeld voor het hele Rijnmondgebied) tamelijk eenvoudig (bijna) alle taken van de provincie overnemen. Een dergelijk bestuur moet natuurlijk rechtstreeks worden gekozen. Overigens is het zinnig binnen deze stadsregio's kleinere eenheden te creëren vooral voor de uitvoering van het beleid. Reeds bestaande deelgemeenten kunnen deze functie gaan vervullen. En ook de huidige randgemeenten kunnen in die gedaante blijven bestaan. Overigens zal deze bestuurlijke schaalverkleining pas gestalte kunnen krijgen als de stadsregio haar bestuurskracht heeft bewezen. Wie de omgekeerde weg volgt, dreigt aan versnippering ten onder te gaan, omdat het de vraag is of nieuwgevormde (deel)gemeenten na enige jaren nog bereid zijn belangrijke bevoegdheden aan het regionaal bestuur af te staan.

Met de komst van dergelijke regionale besturen is definitief afscheid genomen van een uniform binnenlands bestuur: rondom de grote steden ontstaan krachtige beleidsbepalende stadsregio's, met (deel)gemeenten op wijkniveau die vooral uitvoerende taken hebben; en in de rest van het land blijft de huidige organisatie gehandhaafd: provincies (vooral voor toezicht en planning) en gemeenten voor beleidsbepaling en beleidsuitvoering. Of nog kernachtiger: rondom de grote steden ligt het hart van het binnenlands bestuur bij de stadsregio, in de rest van het land bij de gemeenten. Gelukkig lijkt het huidige kabinet te kiezen voor een dergelijke "differentiatie' van het binnenlands bestuur.

Maar dan blijft de vraag: hoe bereik je die nieuwe situatie? Daarbij doen zich twee problemen voor. Ten eerste hebben de huidige gemeenten zoveel macht dat een drastische verandering tegen hun zin onwaarschijnlijk is. Als het al nauwelijks lukt gemeenten van vijfduizend inwoners op te heffen, dan kunnen grote gemeenten zeker niet van hogerhand worden opgedeeld of relatief grote randgemeenten onder het gezag van een krachtige stadsregio worden gebracht. Het zal dus "van onderop' moeten komen, zoals het huidige kabinet met recht beseft. De gemeenten in de grootstedelijke gebieden zullen zelf tot de conclusie moeten komen dat het zo niet langer kan en dat ze offers moeten brengen.

Toch is het wachten op lokale bestuurders niet zonder gevaren: zij zijn gekozen om de belangen van hun eigen gemeente te behartigen. En het toekomstige regionale belang (namelijk het invoeren van democratisch gekozen regionaal bestuur) kan op de korte termijn wel eens haaks staan op het lokale eigenbelang (het handhaven van de bevoegdheden van de eigen gemeente). Bovendien bestaat er vanouds animositeit tussen randgemeenten en centrumgemeenten, die het regionaal denken niet meteen bevordert. Het rijk zal dan ook naast de "stok achter de deur', "de worst' moeten gebruiken: het moet voor alle betrokken gemeenten aantrekkelijk worden gemaakt zich te schikken in een nieuwe rangorde. En worsten zijn er genoeg: woningen, stadsvernieuwingsgelden, nieuwe infrastructuur, et cetera.

De praktijk bevestigt dit optimisme enigszins. In de regio Den Haag heeft men gekozen voor de weg van de geleidelijkheid, maar niet zonder einddoel. De gemeenten werken samen binnen het gewest Haaglanden en de gemeenten lijken bereid uitvoering te geven aan gezamenlijke beslissingen, ook als deze niet unaniem zijn genomen. In de regio Amsterdam ligt het gecompliceerder. Daar is men al lange tijd bezig met een opdeling in deelgemeenten, in de hoop dat het restant van de centrale stad straks de basis mag vormen van het nieuwe regionale bestuur. Of de randgemeenten daar net zo over denken, is niet zeker. Hier dreigt zich dan ook de situatie voor te doen dat als de stad is opgedeeld in deelgemeenten het regionaal bestuur het gezag ontbeert om al die deelgemeenten leiding te geven.

Tot slot de regio Rotterdam. Door de frustraties die het Openbaar Lichaam Rijnmond heeft achtergelaten werd hier lange tijd weinig over een regionaal bestuur vernomen. Dit Openbaar Lichaam liet overigens precies zien hoe het niet moet: het matig uitgeruste Rijnmondbestuur was geen partij voor het bestuur van de gemeente Rotterdam dat in volle sterkte was blijven bestaan.

Daarom is het goed dat de recente plannen een opdeling van Rotterdam in (waarschijnlijk) elf "gemeenten' impliceren. Dan kan een belangrijk deel van het apparaat van de huidige gemeente Rotterdam (en zeker het Havenbedrijf) overgaan naar de nieuwe stadsregio. Die stadsregio zal geen provincie Rijnmond worden, het wordt immers geen bestuur op afstand, maar een krachtig bestuur op regionaal niveau. Het bestuur moet de bevoegdheden krijgen de regio Rijnmond daadwerkelijk te besturen. Het ruimtelijk beleid, het stadsvernieuwingsbeleid, het volkshuisvestingsbeleid, het onderwijsbeleid, het vervoersbeleid, het werkgelegenheidsbeleid (inclusief de haven) en de kaders van het welzijnsbeleid moeten in het nieuwe regionale bestuur worden vastgesteld. De uitvoering (en aanpassing aan wensen op wijkniveau) kan geschieden binnen de nieuwe "gemeenten', waartoe ook de huidige randgemeenten zullen behoren.

De plannen zijn nog prematuur. Toch lijken zij door de betrokken gemeentebesturen te worden gedragen. Wel zal burgemeester Bruins Slot (CDA) van Ridderkerk, die de belangrijke commissie die dit plan heeft gelanceerd, voorzat, zijn partijgenoten in de Tweede Kamer nog moeten overtuigen. De in het CDA levende angst voor een "vierde' bestuurslaag is in dit verband echter ongegrond. (Hoewel er reeds vele bestuurslagen zijn, wordt in sommige kringen nog steeds over een "vierde' bestuurslaag gesproken als het gaat om een regionaal bestuur naast gemeenten, provincie en rijk). Daarvoor is het voorstel veel te simpel: eindelijk een nieuw bestuur geënt op het leven van de burgers, die zich al zolang niets meer aantrekken van de gemeentegrenzen uit de vorige eeuw.