Op zoek naar kerntaken van de overheid

In de tweede fase van het Nationale Economiedebat worden op zaterdagen op deze plaats in de krant negen thema's belicht. Ze zijn ontleend aan de uitkomst van de afgelopen zomer gehouden enquête, waarmee de discussie over de vitaliteit van de Nederlandse economie werd gestart. Vandaag aflevering 3: Overheid en politiek

In 1974 maakte Arthur Laffer furore met zijn "Laffer-curve'. Als je de belasting-tarieven verlaagt, zullen de belasting-opbrengsten juist stijgen. VS-president Reagan omarmde deze boodschap gretig. Helaas, na de belastingverlaging van 1980 bereikte het Amerikaanse overheidstekort recordhoogten. De rente schoot omhoog en de VS belandde in 1982 in een veel diepere recessie dan West-Europa en Japan.

De curve was het toppunt van wishful thinking in het economisch denken. Natuurlijk hoeft aan het bestaan van de curve niet te worden getwijfeld: bij een tarief van nul procent is de opbrengst nul, en bij een tarief van honderd procent is de opbrengst opnieuw nul (want dan werkt niemand meer). Dus bij tariefsverhoging, gaande van nul naar honderd, gaat de opbrengst eerst omhoog en daarna omlaag. De vraag is echter op welk punt de economie zich bevindt: vóór of ná het optimale tarief?

Voor het Nederlandse debat over de kerntaken van de overheid geldt iets soortgelijks. Vaak wordt blindelings verondersteld dat "minder overheid' een goede zaak is. Dat mag dikwijls zo zijn, maar niet altijd. In plaats van stokpaardjes te berijden zou men zich moeten bekommeren om het optimale evenwicht tussen solidariteit en vrijheid, tussen rechtvaardigheid en efficiency.

Twee recente en actuele voorbeelden ter verduidelijking. Bij de WAO-AAW en de Ziektewet streeft het kabinet naar "minder overheid', omdat ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid de pan uitrijzen. De regering wil de sociale zekerheid hier "aftoppen'. Voor de gezondheidszorg, daarentegen, wil het kabinet juist "meer overheid'. Het plan-Simons moet via een soort volksverzekering tot een rechtvaardiger premieverdeling leiden. Twee grote operaties met geheel verschillende doelen.

Over één ding bestaat in brede kring overeenstemming: de tijd van de maakbare samenleving, is voorbij. Overheidstekorten lopen gemakkelijk op maar laten zich veel moeilijker reduceren. Bureaucratieën, binnen en buiten de overheid, leiden al gauw een eigen, kostbaar leven. Daarnaast vragen emancipatie en invididualisering om meer vrijheid, ook als die ten koste gaat van een stukje solidariteit.

Maar het belangrijkste kritiek betreft de lastendruk. Veel burgers vinden de belasting- en premiedruk te zwaar en daarom onrechtvaardig. De wig tussen bruto en netto loon jaagt de loonkosten omhoog, wat vooral voor de kans op werk voor ongeschoolden desastreus is. De vraag rijst: wat nu?

De term "verzorgingsstaat' leidt vaak tot misverstanden. Slechts weinig mensen met een uitkering voelen zich door de staat “verzorgd”. Ruim driekwart krijgt een uitkering op minimumniveau (zoals AOW en Bijstand). Het meest voor de hand liggende alternatief is "steunstaat', maar die term is te beladen. Dan toch maar "vangnetstaat'? Of "waarborgstaat'?

Op dit moment bedragen de lopende uitgaven (investeringen dus niet meegerekend) van de overheid plus de sociale zekerheid circa 44 procent van het nationale inkomen. Wie de overheid op radicale wijze wil terugdringen tot een absoluut minimum komt uit bij de "nachtwakerstaat', waarin alleen orde en veiligheid tot de overheidstaken worden gerekend. De som van de uitgaven voor defensie, politie, justitie en algemeen bestuur bedraagt 6 procent. Een tussenvorm is de "mini-verzorgingsstaat', waarin de overheid betrokken blijft bij onderwijs en gezondheidszorg, maar in mindere mate dan nu, terwijl de sociale zekerheid wordt beperkt tot het sociale minimum. De totale uitgaven zijn dan 29 procent van het nationale inkomen, dat is iets minder dan nu in de VS.

In het mini-stelsel van De Kam en Van Herwaarden, uiteengezet in het recent verschenen Jaarboek Overheidsuitgaven, worden de uitgaven van WAO-AAW, Ziektewet en Werkloosheidswet, die dit jaar uitkomen op 41 miljard gulden, beperkt tot 33 miljard. (De totale sociale zekerheid, inclusief AOW, Ziekenfondswet, Bijstand, etc., kost dit jaar circa 139 miljard). Wie meer wil dan een minimum-uitkering moet zichzelf bijverzekeren.

Beide auteurs zetten de voor- en nadelen vakkundig op een rijtje. Eén uitkering op minimumniveau bevordert de eenvoud, leidt tot lagere premies en remt wellicht misbruik, wat de premies verder kan drukken. Hogere netto-lonen vergroten de keuzevrijheid van de individuele werknemer. Lagere premies leiden ook tot lagere loonkosten, met als gevolg meer werkgelegenheid.

Maar daar staan nadelen tegenover. De inidividuele werknemer zal van een koopkrachtvoordeel weinig merken: hij wordt in het mini-stelsel immers gedwongen tot bijverzekering. Doet hij dat niet dan valt hij in geval van werkloosheid, ziekte of arbeidsongeschiktheid in een diepe kuil. Nu zijn de bijbehorende uitkeringen nog gerelateerd aan het laatst verdiende loon (of dankzij CAO-regelingen daaraan gelijk); zonder bijverzekering komt men in het nieuwe stelsel terecht op het sociale minimum. Om dezelfde reden zal de werkgever van het loonkostenvoordeel minder merken dan nu wel eens wordt berekend.

Wellicht zullen jonge, gezonde werknemers het risico voor lief nemen en kiezen voor meer geld. Maar dat betekent wel dat oudere of ziekelijke werknemers extra hoge premies moeten betalen. Aan de andere kant is het allerminst denkbeeldig dat particuliere verzekeraars sommige risico's zullen weren. De overheid moet dan toch weer ingrijpen, door het verstrekken van een contra-garantie. Of moet zij de verzekeraars dwingen een standaardpolis aan te bieden, met acceptatieplicht? Leidt een mini-stelsel werkelijk tot minder overheidsbemoeienis?

Groot probleem van een mini-stelsel is de versnippering. Door de privatisering raken tientallen of zelfs honderden verzekeraars erbij betrokken, wat bij verandering van baan tot grote problemen kan leiden. Zie de huidige verzekering van aanvullende ouderdomspensioenen.

Een pragmatische tussenoplossing is wellicht het bijverzekeren per bedrijf. Bedrijven met veel ziekteverzuim betalen dan een hogere premie. Die optie heeft twee belangrijke voordelen boven een individuele bijverzekering: niet alleen de werknemer maar ook de werkgever wordt gestimuleerd het verzuim te bestrijden, en de solidariteit tussen ziektelijke en gezonde werknemers blijft beter gehandhaafd.