Europese democratie nog niet reddeloos verloren

In zijn, door het instituut "Clingendael' uitgegeven brochure De gang naar Maastricht betoogt dr. S. Rozemond dat het Nederlandse ontwerp-verdrag ter herziening van de Europese verdragen (het voorstel voor de politieke unie van de twaalf EG-staten) door een ondeskundige dan wel oppervlakkige beoordeling in de Tweede Kamer en in de media ten onrechte een slechte pers heeft gekregen. Uit deze brochure volgt hieronder een fragment.

Tot de veelgehoorde verwijten aan het adres van de regering in Den Haag behoort vooral dat haar ontwerp te Nederlands zou zijn, op een te laag niveau zou zijn gepresenteerd, een te federale geest zou ademen, en te Atlantisch zou zijn getoonzet.

Wat het eerste verwijt betreft levert vergelijking van de tekst van het voorzitterschap met de uiteenzetting door Van den Broek en Dankert in een nota van mei 1991 aan de Tweede Kamer van hun nationale oogmerken zeer markante verschillen op. Te denken valt onder meer aan het streven van de bewindslieden in hun vaderlandse rol om in het verdrag vastgelegd te krijgen 1) dat de Europese Raad van regeringsleiders op communautair terrein als gewone Gemeenschapsraad optreedt met alle juridische consequenties van dien; 2) dat op buitenlandspolitiek terrein Raadsbesluiten bij meerderheid van stemmen gebonden zijn aan een voorstel van de Commissie; 3) dat betreden van nieuwe terreinen van buitenlands beleid toestemming van het Europees Parlement behoeft; 4) een volwaardig budgetrecht voor het Europees parlement; en 5) de bevoegdheid voor dit Parlement ook individuele Commissarissen weg te sturen.

Wat het tweede verwijt betreft is het dienstig eraan te herinneren dat het Luxemburgse voorstel op 20 juni 1991 was gepresenteerd niet door een staatssecretaris, zoals later in Nederland het geval was, maar door een ambassadeur. Kritiek op dit nog lagere niveau was nimmer vernomen.

Waar op wetgevend gebied het Luxemburgse of Nederlandse voorstel goedkeuring door het Europees Parlement eist, stipuleert Den Haag dat dit gebeurt bij meerderheid van het totaal aantal leden, hetgeen in geval van verdeeldheid een zware wissel trekt op de opkomst van de volksvertegenwoordigers. Nieuw is dat Nederland zo'n goedkeuringsrecht (gekoppeld aan besluitvorming bij meerderheid in de Raad) voorstelt met betrekking tot het kiesrecht in medelidstaten voor gemeenteraad en Europees Parlement; het opzetten van instellingen voor het tenuitvoerleggen van programma's met het oog op technologisch onderzoek. ()

Het Nederlandse voorstel schrapte meerderheidsbesluiten op de terreinen van energie, toerisme, consumentenbeleid en bescherming bevolking. Tevens verviel de gedachte van een vetorecht van het Parlement met betrekking tot prioriteiten voor transportnetten.

Indien men derhalve het federale of supranationale gehalte van verdragsvoorstellen wil afmeten aan het aantal gevallen van wetgevende besluitvorming bij meerderheid van stemmen in de Raad, hetgeen verre van vreemd zou zijn, dan bleek het Nederlandse voorstel per saldo dus zelfs minder federaal of supranationaal dan het Luxemburgse.

Een belangrijke wijziging ten opzichte van de Luxemburgse tekst was wel dat in de samenwerkingsprocedure tussen de wetgevende verdragsorganen het Parlement te allen tijde, bij meerderheid van het totaal aantal leden, een - als gezegd niet licht te hanteren - veto zou mogen uitspreken over de eindtekst van de Raad. Amendementen in eerdere stadia bleven echter louter adviezen aan de Commissie (en aan de Raad voorzover die hoe dan ook zin heeft er kennis van te nemen). Het ingetrokken voorstel introduceerde besluitvorming bij Raadsmeerderheid en in samenwerking met het Europees Parlement voor reglementen ten aanzien van begrotingsmethodiek en financiële controle.

Wat betreft coöperatie op het voor de Gemeenschap nieuwe terrein van binnenlandse zaken en justitie mocht - naast alle lidstaten - ook de Commissie maatregelen opperen voor het vreemdelingenrecht (toelating, asiel, tegengaan van illegale immigratie). Alle besluiten daaromtrent moesten evenwel door de Raad worden genomen bij unanimiteit, tenzij hijzelf incidenteel voor meerderheidsbesluitvorming zou kiezen.

Wie het voorgaande overziet vraagt zich in gemoede af wat hier nu zo federalistisch aan is. Dat Britten en Denen met dit verwijt aankomen is uit een oogpunt van tactische retoriek begrijpelijk, althans voorzover de betrokken hoofdsteden menen straks nog de handen vrij te hebben om ook het Luxemburgse voorstel verder uit te kleden. Maar uit Nederlandse bron is de kwalificatie bepaald verwonderlijk.

Toch was de kenschets als federalistisch begin oktober alleen al op de opiniepagina's van NRC Handelsblad uit de pen van velen aan te treffen.

Voor het kwistige en overtrokken gebruik van termen als federaal en supranationaal om het Nederlandse ex-ontwerp te kwalificeren zijn verschillende verklaringen mogelijk. - Men had het stuk nog niet gelezen. - Men had het Luxemburgse equivalent nooit onder ogen gehad en dacht dat Den Haag met iets heel nieuws was gekomen. - Men verwart federaal en supranationaal met communautair in de zin van opgenomen binnen het Gemeenschapsverdrag. Na de afwijzing van de Nederlandse tekst kon worden vernomen dat de Duitse ambassadeur bij de EG terstond had voorgesteld overal waar Den Haag het woord Unie had vervangen door Gemeenschap alsnog voor deze laatste term te kiezen, waardoor de tekst niet federaler of supranationaler werd, maar alleen minder anti-communautair. - Men heeft uit het feit dat Nederland geen gelijk kreeg afgeleid dat het dus ook geen gelijk had, hetgeen tenminste even vreemd zou zijn als te veronderstellen dat wie gelijk heeft het ook zal krijgen. - Men heeft zich uitsluitend gebogen over het hoofdstuk over buitenlandse politiek en veiligheid, daarbij ten onrechte veronderstellend dat dit de handelingsvrijheid van landen als Duitsland en Frankrijk naar hun mening te zeer zou beknotten. Inmiddels zijn die lidstaten samen met Spanje zelfs met het idee van meerderheidsbeslissingen op dit terrein op de proppen gekomen. Hierbij kan men in het midden laten of zij daar zelf wel in geloven, in welk geval zij supranationaler zouden denken dan Nederland.

Op het gebied van buitenlandse politiek en veiligheid heerst in Nederland grote spraakverwarring. Deze komt ten eerste hieruit voort dat Luxemburg dit gebied vrijwel geheel buiten de Gemeenschap wil houden en toevertrouwen aan de daar los van staande Unie, maar niettemin wel Gemeenschapsorganen een rol toekent; de Commissie kan over de hele breedte van het terrein voorstellen indienen en het Europese Parlement mag aanbevelingen doen. Ten tweede gaat menigeen ervan uit dat intergouvernementeel staat tegenover communautair in plaats van tegenover supranationaal. Wanneer over een onderwerp de Raad alleen unaniem kan beslissen en daarbij niet gebonden is aan voorstellen van de Commissie of aan inspraak van het Europese Parlement, laat staan aan toetsing door het Hof, dan is er sprake van intergouvernementele samenwerking.

Ten derde gaan velen er ten onrechte blijkbaar vanuit dat het Nederlandse voorzitterschap aan de Commissie, aan het Parlement of aan de Raadsmeerderheid een beslissende stem had willen toekennen en dat landen als Frankrijk en Duitsland daarentegen wars zouden zijn van meerderheidsbesluitvorming in de Raad.

En ten vierde kan men telkens weer horen en lezen dat Frankrijk, in tegenstelling tot Nederland, een onderwerp als veiligheid onder de Europese Gemeenschap zou willen brengen.

Te verwachten is dat, als de Luxemburgse structuur met drie pijlers in de Unie doorgang vindt, de spraakverwarring alleen nog maar erger zal worden. Nu al struikelen zelfs vooraanstaande kamerleden erover. Zo zei fractievoorzitter Bolkestein in de tweede termijn van de Algemene Beschouwingen: “Onze bezwaren richten zich tegen het communautariseren van het veiligheidsbeleid en het buitenlands beleid. Mijn vraag () is nu wat het voordeel voor Nederland is, dat over vraagstukken van veiligheid en buitenlands beleid wordt beslist bij meerderheid van stemmen, liever dan dat dit op intergouvernementele basis gebeurt.” Welnu: communautair kan ook bij voorgeschreven unanimiteit zijn en is dit in de regel ook; en met zijn bezwaar tegen meerderheidsbesluiten had hij zich beter tot Parijs en Bonn kunnen wenden.

Pluspunten van inpassing in communautair kader zijn 1) dat men dan aansluiting vindt bij het algemene spraakgebruik (moeten de Serven en Kroaten het ook nog beleven dat er straks opeens iemand namens de "Unie' komt bemiddelen?); 2) dat men alle constitutionele opties voor de toekomst openhoudt; en 3) dat men niet de indruk wekt () erop uit te zijn voortaan "iedere vorm van effectieve nationale of communautaire parlementaire controle op zelfs beslissingen over oorlog of vrede in Unieverband uit te schakelen'.

Hierboven is al vermeld dat Bolkestein c.s. beweren het Nederlandse voorstel te blijven steunen ten aanzien van het democratische gehalte. In vorige paragrafen is betoogd dat vrijwel alle wijzigingen ten opzichte van de Luxemburgse tekst betrekking hadden op dat democratische gehalte. Dit zou men ook kunnen volhouden ten aanzien van de buitenlandse politiek en veiligheid al is het verband hier meer indirect.

Nu mag men natuurlijk de oude vraag oprakelen of buitenlandse politiek zich wel leent voor werkelijke inschakeling van parlementen. Maar die vraag kan men niet afdoen door meermalen te roepen: "Liever geen verenigd Europa dan een ondemocratisch Europa' en dan verder aan de implicaties voor de buitenlandse politiek voorbij te gaan.

In het bijzonder zal degene die zo spreekt dan toch verzet moeten aantekenen tegen de gedachte van Frankrijk en Duitsland aan meerderheidsbeslissingen op dit gebied zonder verantwoording aan het Europese Parlement. Toegegeven: ook de Veiligheidsraad besluit met supranationale bevoegdheid over oorlog en vrede, maar niemand zegt liever geen VN te hebben dan een ondemocratische, al was het maar omdat in het Handvest - in tegenstelling tot het door Luxemburg beoogde Unieverdrag of tot de Europese Akte van 1985 - de democratie ongenoemd is gebleven.

Ook kan men erkennen dat in menige lidstaat de parlementaire controle op het buitenlands beleid uitermate afstandelijk is. In de Franse Vijfde Republiek is dit traditioneel het geval. In de Duitse Bondsdag ontstaat geen enkel blijk van verontrusting wanneer minister Genscher de ene dag met Dumas de Europese band met de NAVO doorsnijdt en die de andere dag met Baker juist aanhaalt, de ene dag pleit voor meer democratische legimitatie en de andere dag het voorstel van het Nederlandse voorzitterschap zonder voorbehoud helpt torpederen.

Zelfs van de Nederlandse Tweede Kamer is het verrassend te zien dat de minister-president tijdens de Algemene Beschouwingen keer op keer stelt dat Nederland blijkbaar te ambitieus en te communautair is geweest zonder dat iemand vraagt op welke punten hij wil inleveren. Laat staan dat bij motie wordt vastgelegd welke hoekstenen van het Nederlandse beleid overeind moeten blijven, nu de handen van de regering door het voorzitterschap gebonden zijn. Of ook het Europese Parlement, met welks houding de Italiaanse volksvertegenwoordiging zich bij voorbaat heeft vereenzelvigd, nu plotseling water bij de wijn gaat doen valt nog te bezien. Het thema van de democratie verdwijnt niet zomaar van de agenda omdat Nederland - al dan niet door eigen toedoen, namelijk door vermenging van het thema met andere - bakzeil heeft moeten halen.

Volgens J.L. Heldring in NRC Handelsblad van 8 oktober heeft Nederland met zijn afgewezen voorstel "zijn grootste diplomatieke nederlaag sinds Nieuw-Guinea' geboekt.

Ten eerste lijkt dit overdreven wanneer men terugdenkt aan het mislukte overleg van minister Van der Stoel met Arabische ambassadeurs in 1973, dat tot een olie-embargo voerde, terwijl ook de Nederlandse rol bij en na het NAVO-dubbelbesluit een langdurige nawerking kreeg.

Ten tweede is het - zoals ook fractievoorzitter Bolkestein tegen het slot van de Algemene Beschouwingen stelde - nog te vroeg om een eindoordeel uit te spreken over het Nederlandse optreden. Stel dat inderdaad (daargelaten hoe waarschijnlijk dit is) het Europese Parlement aankondigt het resultaat op het gebied van de democratie of de Luxemburgse pijlerstructuur ten aanzien van de vrijheid van personenverkeer af te wijzen en Italië daarom geen ratificatie in het vooruitzicht kan stellen, zijn dan niet - om het eens gemoedelijk uit te drukken - de bordjes verhangen? Dit nog afgezien van de eventuele binnenlandse druk in andere hoofdsteden. Afwachten is dus de boodschap.

Ten derde lijkt de vergelijking met Nieuw-Guinea al te zeer door de emoties van het moment ingegeven. Het behoud van Nieuw-Guinea was door Luns bedoeld als een middel om te voorkomen dat Nederland geheel op het Europese continent zou worden teruggeworpen. Het resultaat was evenwel dat alle persoonlijke, culturele en economische banden met de grootste islamitische natie ter wereld voor niets werden doorgesneden, waardoor Nederland ook geestelijk armer uit die episode te voorschijn is gekomen, hetgeen tot op de dag van vandaag zelfs door veel Aziaten en Noord-Afrikanen wordt betreurd. Is dit te vergelijken met een wellicht falende poging de Europese Gemeenschap in democratische opzicht gelijke tred te laten houden met een groeiend aantal landen daarbuiten? ()

De zaak van de democratische legitimiteit van de Gemeenschap is nog niet reddeloos verloren. En al was dit wel zo dan kan zulks niet aan een enkele lidstaat liggen, voorzitter of niet. Wel zijn we intussen een illusie armer, namelijk dat Nederland onbeperkt kan doorgaan met een spelen op wisselende coalities, zeker wanneer dat wordt beproefd binnen een enkel document.

Nederland heeft zich vanaf het begin van de jaren zestig gekeerd tegen een Europese Politieke Unie die zou berusten op zuiver continentale, non-communautaire en onvoldoende democratisch gelegitimeerde basis. Het Nederlandse parlement dient er alsnog tegen te waken dat de regering door haar voorzitterschap in een positie wordt gebracht waar zij als verdragsluitende partij aan twee schaakborden tegelijk verliest: doordat Groot-Brittannië en Frankrijk haar dringen in een steeds minder democratische richting op het terrein van de Gemeenschap; doordat Frankrijk en Duitsland haar, in een los van de Gemeenschap staande Unie, meeslepen in een koers die niet alleen de banden met de Verenigde Staten op het spel zet, maar ook die met het Verenigde Koninkrijk.