Plafond aan staatsleningen

Gedurende de afgelopen twintig jaar vertienvoudigde de staatsschuld tot 340 miljard gulden. Uitgedrukt als aandeel van het nationale inkomen liep de schuld van de rijksoverheid op van 30 tot 72 procent. Daarmee behoort Nederland tot de OESO-landen met de in verhouding hoogste staatsschuld.

Aan een hoge staatsschuld kleven bezwaren, tenzij de opbrengst van in het verleden aangegane leningen is gebruikt voor de financiering van overheidsinvesteringen die zichzelf bedruipen. Te denken valt aan staatsdeelnemingen in bedrijven, aanleg van tolwegen, enzovoort. In het laatste geval kunnen de rentelasten immers worden gedekt uit toekomstige extra niet-belastingontvangsten in de vorm van winstuitkeringen aan de staat, tolgelden en zo meer. Lenen vormt dan geen probleem; ook ondernemingen financieren een deel van hun expansie met vreemd vermogen.

De afgelopen jaren maakte de overheid echter vooral schulden voor de financiering van salarissen, subsidies en sociale uitkeringen. Hierdoor bleven de niet-belastingontvangsten in verhouding sterk achter bij de rentebetalingen, die over de periode 1970-1991 zijn gestegen van anderhalf tot 25 miljard gulden. Het gevolg was dat stijgende rentelasten andere overheidsuitgaven van de begroting hebben gedrukt.

Volgend jaar zwelt de schuld van de rijksoverheid verder op tot meer dan 360 miljard gulden. De toename van de staatsschuld is gelijk aan het financieringstekort (21 miljard gulden), dat is het verschil tussen uitgaven en ontvangsten van het rijk. Bij de uitgaven zijn de aflossingen op oude schuld (24,5 miljard) dan nog buiten beschouwing gelaten. De jaarlijks aflopende staatsleningen worden afgelost met de opbrengsten van nieuwe leningen. Het totale bedrag dat de staat in 1992 uit de vermogensmarkt moet halen (dekking financieringstekort plus aflossingen) bedraagt volgend jaar dus 45,5 miljard gulden.

In de eerste helft van de jaren negentig daalt het financieringstekort in guldens mondjesmaat (tot 18,5 miljard) en stijgen de aflossingen (tot 35 miljard). De financieringsbehoefte loopt hierdoor op tot 53,5 miljard gulden in 1995. Een overheid die steeds meer moet lenen, maakt zich kwetsbaar. Het grootste gevaar is dat de huidige houders van staatsobligaties wellicht de ontvangen aflossingen niet opnieuw in staatsschuld willen steken, tenzij de minister van financiën hen een hogere rentevergoeding biedt. Dat zet de overige rijksuitgaven nog meer onder druk.

De bewaarder van de schatkist behoeft jaarlijks machtiging van het parlement, om het daaropvolgende jaar de vermogensmarkt op te kunnen. De volksvertegenwoordiging geeft die machtiging door elk najaar in te stemmen met de Leningwet. De bewindsman vraagt in feite om een blanco cheque, aangezien de Leningwet nooit een maximum noemt voor de in het daarop volgende jaar door het rijk af te sluiten leningen. In het voorjaar van 1989 heeft de Studiegroep Begrotingsruimte voorgesteld om in de Leningwet voortaan wel zo'n maximum op te nemen. Zo wordt - gegeven de bedragen die nodig zijn voor de aflossing op oude schuld - de maximale aanwas van de staatsschuld in de wet verankerd. In de door de Studiegroep voorgestelde situatie moet de regering met de Kamer overleggen, zodra het eerder gestelde leningplafond dreigt te worden overschreden. Dit kan de budgetdiscipline versterken, omdat regering en parlement - anders dan nu - worden gedwongen uitdrukkelijk akkoord te gaan met een onvoorziene stijging van de staatsschuld. Drie weken na de publikatie van de Miljoenennota 1992 heeft de regering het ontwerp Leningwet 1992 aan de Tweede Kamer aangeboden. De Memorie van Toelichting maakt gewag van de aanbeveling van de Studiegroep om in deze wet voortaan een leningplafond op te nemen. De regering houdt haar kruit droog en nodigt de Kamer uit eerst haar licht over deze kwestie te laten schijnen. Deze terughoudendheid doet merkwaardig aan. Het parlement besteedt in verhouding enorm veel tijd aan relatief onbelangrijke detailkwesties, terwijl een van de grootste problemen van de overheidsfinanciën, de voortdurende stijging van de staatsschuld - behalve bij de Algemene financiële beschouwingen en de behandeling van het begrotingshoofdstuk Nationale Schuld - nauwelijks aandacht krijgt.

Het valt daarom te hopen dat de Kamer zich bij de behandeling van het ontwerp Leningwet 1992 duidelijk uitspreekt ten gunste van het opnemen van een leningplafond (met een smalle bandbreedte). De regering kan tot een onmiddellijke standpuntbepaling worden gedwongen, wanneer een of meer Kamerleden een amendement zouden indienen om in de wet alsnog een artikel met een plafondbedrag op te nemen. Dit plafond kan worden bepaald op 45,5 miljard gulden, dat is de thans geraamde financieringsbehoefte van het rijk in 1992. De regering zal vervolgens voor de stemming over het amendement moeten aangeven of dit voor haar aanvaardbaar is.

Zeker minister Kok kan deze steun in de rug niet afwijzen. Door het plafond van 45,5 miljard gulden wordt het begrotingsproces extra geborgd, wat het eenvoudiger maakt doelstellingen voor de ontwikkeling van tekort en staatsschuld daadwerkelijk te bereiken.

Dreigt het plafond volgend jaar te worden doorbroken, dan moet de Tweede Kamer afzonderlijk over deze aangelegenheid debatteren en vervolgens beslissen tot extra bezuinigingen op de rijksuitgaven, of tot een verhoging van de belastingen of niet-belastingontvangsten. Bevat het regeerakkoord een plafond voor de ontwikkeling van het collectieve-heffingenpeil, dan dwingt het parlement de regering en zichzelf in feite tot extra bezuinigingen. Tenzij de volksvertegenwoordiging publiekelijk door de knieën gaat en de gevolgen van een zwakke begrotingsdiscipline of een tegenvallende economische ontwikkeling honoreert door het wettelijke plafond via een afzonderlijke wet te verhogen. Voor de kiezers is het dan in ieder geval zonneklaar wie "schuldig' zijn aan een eventueel extra oplopen van de staatsschuld in 1992.