Liberalisering doet boer en milieu de das om; Voedsel wordt niet goedkoper als de prijzen dalen; Voorgestelde beleid leidt tot willekeur als ook tot fraude

De Commissie van de Europese Gemeenschap heeft voorstellen voor een ingrijpende verandering van het tot dusver gevoerde landbouwbeleid ingediend. Doelstellingen daarvan zijn een structureel evenwicht tussen gevraagde en aangeboden hoeveelheden en kwaliteiten te bereiken als ook de budgettaire lastenontwikkeling te beheersen, de internationale handelsverstoring te verminderen, milieuschade te beperken en voor de leefbaarheid van het platteland te zorgen.

De wijze waarop de Commissie dat wil realiseren verschilt fundamenteel met de visie die achter het beleid van het verleden ligt. In tegenstelling met vroeger worden markt- en prijsbeleid losgekoppeld van inkomensbeleid. Als instrumenten kiest de Commissie voor drastische prijsverlagingen van de belangrijkste produkten om daarmee de internatonale concurrentiepositie te versterken en handelsverstoringen op te heffen. Daaraan gekoppeld wordt een verplichting tot extensivering via braaklegging en begrazingsnormen. Langs deze lijnen moet het aanbod overschot worden weggewerkt. De inkomensverliezen die dan optreden wil de Commissie te compenseren met rechtstreekste inkomenstoeslagen per hectare en per dier.

Een drastische aanpassing van het Europese landbouwbeleid is inderdaad hard nodig. Daarom steunen wij de doelstellingen van de Commissie. Het is thans zaak de voorwaarden te scheppen voor de ontwikkeling van de landbouw in het perspectief van zijn veranderende maatschappelijke plaats en functie, gericht op het Europa van de toekomst.

Wij menen dat in het licht van de ontwikkelingen in het mondiale handelsverkeer en de problematiek van de ontwikkelingslanden en de internationale milieuzorg moet worden gekomen tot afspraken en spelregels voor de handel in agrarische produkten. Het voeren van landbouwbeleid is onmisbaar om de voedselvoorziening zo goed mogelijk te waarborgen. Internationale coördinatie van landbouwbeleid is even logisch en noodzakelijk als dat op het gebied van vrede en veiligheid, financiën en economie.

Markten van belangrijke landbouwprodukten kunnen niet zonder een zekere regulering. Het is landbouwpolitieke praktijk in vrijwel alle geïndustrialiseerde landen dat landbouwprijzen worden gestabiliseerd op een niveau dat een redelijke levensstandaard voor efficiënte producenten bereikbaar maakt. Dat gebeurt niet zonder reden. In de landbouw beantwoordt het prijsmechanisme om diverse redenen heel gebrekkig aan het ideaal-typische neo-klassieke marktconcept. In de westerse landbouw worden de produktiebeslissingen genomen in miljoenen kleine ondernemingen, die overwegend met gezinsarbeid en met eigen risicodragend vermogen werken. Bovendien is de sociale en psychologische binding aan het bedrijf zeer groot, wat leidt tot sterke immobiliteit van arbeid en kapitaal. Daardoor is de produktiecapaciteit nogal ongevoelig voor prijsveranderingen.

In een vrije markt zal dat leiden tot een structurele onderbeloning van arbeid en vermogen. Dit wordt versterkt door de snelle produktiviteitsstijging van de grond; een ontwikkeling die het gevolg is van de produktie en marktstructuur. Deze technische ontwikkelingen verscherpen de problemen van overproduktie en inkomensachterstand in de westerse landbouw. Het prijsmechanisme blijkt onvoldoende in staat de ontwikkelingen van het aanbod in de pas te laten lopen met de vraagzijde van de markt. Deze onevenwichtigheden worden verder versterkt door de lage prijselasticiteit van de vraag naar agrarische basisprodukten, zoals granen en oliezaden. Alles bijeen dus een vrijwel complete verzameling van voorwaarden voor uiterst onevenwichtige marktontwikkelingen.

Het is vanwege deze bijzondere economische kenmerken dat overheden hun nationale landbouwmarkten ordenen en reguleren. Daarom ook is liberalisering van de internationale landbouwhandel zo'n weerbarstig onderhandelingsobject in de Uruguay-ronde van de GATT. Landen zijn niet bereid de handelspolitieke instrumenten van hun nationale marktordening uit handen te geven in ruil voor de "onzichtbare hand' van een ongeordende wereldmarkt die de continuïteit van de totale voedselproduktie-infrastructuur in bepaalde gebieden bedreigt. Pas wanneer op het niveau van de wereldmarkt een zekere ordening zou worden gerealiseerd, mag men verwachten dat de mogelijkheid tot vermindering van de nationale bescherming ontstaat.

Overheden reguleren de markt niet alleen met het oog op de klassieke doelstellingen als de zekerstelling van voldoende binnenlands voedselaanbod en een redelijke levensstandaard voor de boerenbevolking. De omschakeling van de landbouw op milieuvriendelijke produktiemethoden, die kostenverhogend zullen werken, is een actuele nieuwe doelstelling. Ook het leefbaar houden van het platteland is met zoveel woorden toegevoegd aan het rijtje doelstellingen van het EG-landbouwbeleid. Die verbreding van doelstellingen maakt marktregulering nog meer onmisbaar.

Daarom pleiten wij voor een landbouwprijsbeleid in de EG dat de landbouwproduktie economisch mogelijk maakt, ook al ligt het wereldmarkt prijsniveau structureel ver beneden de produktiekosten binnen de Gemeenschap. De wereldmarktprijs is nu eenmaal geen betrouwbaar extern kompas en moet worden vervangen door een intern, beleidsmatig te formuleren criterium. Dat zal gebaseerd moeten zijn op het kostenniveau van efficiënt geleide, economisch en ecologisch verantwoorde gezinsbedrijven in de grote landbouwgebieden van de Gemeenschap.

Gegeven de betrekkelijke ongevoeligheid van de produktiecapaciteit voor prijssignalen is daarnaast directe aanbodsbeheersing een onmisbaar middel om de landbouwproduktie af te stemmen op de interne en internationale afzetmogelijkheden. Produktiebeheersing kan dus niet ontbreken in het arsenaal van instrumenten van een marktgerichte landbouwpolitiek.

De prijspolitiek kan niet bedoeld zijn om duurder producerende kleinere bedrijven of bedrijven onder ongunstige natuurlijke en geografische produktieomstandigheden economisch op de been te houden. Voor die groepen bedrijven zijn in aanvulling op de prijspolitiek, structuurpolitieke maatregelen nodig om die bedrijven te laten blijven bestaan (bergboerenregeling; beheersovereenkomsten), te laten verdwijnen (bedrijfsbeëindigingsregeling) ofwel te moderniseren en vergroten (bedrijfsontwikkeling), afhankelijk van de regionaal-politieke doelstellingen. De financiële solidariteit voor deze structuurmaatregelen dient te worden vergroot.

Wij nemen stelling tegen de principiële ontkoppeling van de prijspolitiek en inkomensondersteuning, de zogenaamde "decoupling', die in de GATT-onderhandelingen opgeld doet en in feite ook door de Europese Commissie is voorgesteld, zij het alleen voor de granen, oliezaden en eiwitgewassen. Door deze ontkoppeling wil de Commissie ruimte scheppen voor afbraak van handelsbarrières; de doelstellingen van een redelijk inkomen voor de werkers in de landbouw, een leefbaar platteland en een milieuvriendelijke landbouwproduktie dankzij via directe inkomenstoeslagen en voorwaardelijke premies - dus buiten de markt om - te kunnen realiseren.

Men koestert onzes inziens veel te hoge verwachtingen van de bijdrage die deze principiële koerswijziging kan leveren aan de zo noodzakelijke normalisering van de internationale agrarische markten. Het beperkte, eenmalige effect van de drastische prijsverlaging op produktiecapaciteit en exportvolume van de EG manifesteert zich pas op langere termijn en zal intussen achterhaald worden door de te verwachten voortgaande stijging van de gewasproduktiviteit. Overigens is de Commissie wel zo realistisch om niet teveel op deze "marktwerking' te vertrouwen, gezien de verplichtende braakleggingsregeling in haar voorstellen.

De compenserende hectaretoeslagen zullen volgens het Commissievoorstel worden verleend over de feitelijk beteelde oppervlakte granen, oliehoudende zaden en eiwithoudende gewassen en dus niet op basis van een toestand in het verleden. Daarmee komt het "produktie-neutrale' karakter van het toeslagstelsel in de lucht te hangen. Het is dus zeer de vraag of de EG in de GATT-onderhandelingen haar partners kan overtuigen dat deze beleidsaanpassing veel minder handelsverstorend zal zijn.

De vermeende vergroting van het concurrentievermogen van basisprodukten door prijsverlaging zal slechts van korte duur zijn, op langere termijn voegt dit een nieuw marktverstorend element toe. Immers de compenserende directe inkomenstoeslagen zullen de produktie niet doen verminderen en dus de wereldmarktprijs verder onder druk zetten met alle gevolgen voor de overheidsfinanciën van dien. Het is duidelijk dat slechts de rijke landen zich een dergelijk beleid kunnen veroorloven. Zij wentelen daarmee hun problemen af op de ontwikkelingslanden: de ontwikkeling van de landbouw daar, die voorwaarde is voor verdere ontwikkeling, kan door zulke lage en grillige prijzen geen vaste voet krijgen.

Er is nog een aspect dat als gevolg van de prijsverlaging van de granen en eiwithoudende gewassen dat de aandacht verdient. Het is duidelijk dat van de niet-grondgebonden veehouderijprodukten, zoals varkensvlees, pluimvee en eieren, de prijzen zullen dalen in de mate van de vermindering van de voerkosten. Geheel anders ligt dat met de meer grondgebonden veehouderij, zoals het rundvlees en melk. De lagere prijzen van varkensvlees en pluimvee zullen de prijzen van het rundvlees drukken. Ook de Europese Commissie schenkt daaraan aandacht en stelt voor de boereninkomens uit de rundveehouderij aan te vullen door een ingewikkeld stelsel van premies per rund en gedifferentieerd naar omvang van de bedrijfsveestapel. Zo leidt de ene maatregel noodzakerlijkerwijs tot andere maatregelen en ontstaat er een zeer gecompliceerd geheel van regels en verordeningen.

Waar thans het landbouwbeleid reeds op tal van punten fraudegevoelig is en uitvoering en controle-kosten tot grote zorgen aanleiding geven, hoeveel te meer zullen deze nadelen gelden voor het nieuwe beleid dat de Commissie voorstelt. Wij zijn overtuigd dat het voorgestelde beleid in de praktijk onuitvoerbaar is en zal leiden tot vormen van willekeur, fraude en extreem hoge uitvoeringskosten.

Wij pleiten voor een geheel andere invalshoek, voor nieuw beleid. In plaats van de genoemde onevenwichtigheden op te lossen door de overheden (en dus de belastingbetaler) meer te laten gaan betalen, pleiten wij voor produktiebeperking, milieuzorg en internationale solidariteit te bundelen in een consistent beleid waarbij economisch georiënteerde, dat wil zeggen op de werkelijke schaarste gebaseerde, beleidskeuzes worden gemaakt.

Concreet komt dit neer op produktiebeperking door vergaande extensivering en despecialisatie van de produktie: dus minder milieubelastende inputs en meer geïntegreerde bedrijfssystemen. Dit leidt tot produkten met een hogere consumentenwaardering en omgevingskwaliteit. Dit noodzaakt tot voortgaande ontwikkeling van de landbouwstructuur en tot nieuwe uitdagingen voor onderzoek en onderwijs en ondernemerschap. Niet alleen de overheid moet de lasten dragen. Van de verantwoordelijke consument mag worden gevraagd de hogere prijzen te betalen die het gevolg zijn van het opnemen in de produktieprijs van de ongeprijsde maar niettemin schaarse goederen: milieu en gezondheid.

Het is paradoxaal de landbouwprijzen drastisch te verlagen nu de produktiekosten vooral als gevolg van milieumaatregelen sterk zullen toenemen. Daardoor worden verkeerde signalen gegeven naar de consument: voedsel wordt niet goedkoper ook al dalen de prijzen ervan. (Nog daargelaten de vraag of het voordeel van de prijsdaling der grondstoffen niet volledig in de keten zal worden geabsorbeerd).

Ook voor de boeren is het een fout signaal; het niveau van de directe inkomenssteun zal steeds verder dalen, en het structuurprobleem wordt niet opgelost: te veel arbeid blijft in de landbouw om een redelijk bestaan te kunnen hebben.

Even paradoxaal is het de inkomensvorming in de landbouw in nog grotere mate afhankelijk te maken van de schatkist als in de landen van de Gemeenschap sanering der overheidsfinanciën hoge prioriteit heeft.

Wij pleiten daarom voor de handhaving van een redelijk marktprijspeil van agrarische produkten in combinatie met een effectieve produktiebeperking. In de plantaardige sector zal die produktiebeheersing vooral door extensivering moeten worden bereikt. Die produktiebeperking kan leiden tot een directe bezuiniging op marktordeningsuitgaven en - belangrijker nog - tot een substantiële vermindering van het exportvolume. En dat is een tastbare en dringend noodzakelijke stap terug van de EG op de overladen internationale landbouwmarkten; een stap terug die mede in het belang is van de landbouw in ontwikkelingslanden.