Met lekke WAO-sloep is bijna niemand te redden

In een radio-vraaggesprek heeft de minister van justitie gereageerd op mijn beschouwing in deze krant van 16 september over het tekortschietend rechtsgehalte van althans één onderdeel van de WAO-voorstellen van het kabinet, namelijk de voorgenomen bevriezing van de uitkeringen aan hen die al arbeidsongeschikt en jonger dan vijftig jaar zijn. Omdat het jammer zou zijn als de woorden van de minister met de snelheid van het geluid verdwijnen, wil ik die nog eens kort samenvatten en van mijn repliek voorzien.

Minister Hirsch Ballin stelt voorop dat wetgeving uiteraard aan het beginsel van rechtszekerheid moet worden getoetst en dat dit betekent dat grenzen zijn gesteld aan het veranderen van wettelijke regelingen. Dat betekent volgens hem echter niet dat er nooit iets aan een geldende wet mag worden veranderd.

Daarin heeft de minister volstrekt gelijk. Sterker nog: bij verandering van een geldende wet zal het vaak voorkomen dat niet iedere op die wet gebaseerde verwachting volledig kan worden gehonoreerd. Zo zal de bezitter van een snelle auto zich echt moeten neerleggen bij een verlaging van de maximumsnelheid op de weg. Steeds zal van geval tot geval beoordeeld moeten worden of op zodanige wijze inbreuk wordt gemaakt op gerechtvaardigde verwachtingen dat zulks in strijd komt met het rechtszekerheidsbeginsel. Zo oordeelde de president van de Haagse rechtbank toepassing van een aantal bepalingen van de Harmonisatiewet op een bepaalde categorie studenten onrechtmatig na een expliciete afweging van de in het geding zijnde belangen en kwam de Hoge Raad na een impliciete belangenafweging tot diezelfde conclusie. Kern van mijn betoog is dat in het licht van deze recente jurisprudentie, gelet op de ernst van de nu voorgenomen inbreuk en de bijzondere rechtsgrond waaraan dit keer de gerechtvaardigde verwachtingen zijn ontleend, thans in ten minste even sterke mate strijd met het rechtszekerheidsbeginsel dreigt.

Verder voert de minister aan dat de situatie met de Harmonisatiewet een andere was dan waarmee we nu te maken hebben. Toen ging het immers, zo zegt hij, om een beëindiging van een uitkering (aan studenten die met een tweede studie bezig waren), zonder dat er iets van overbleef. Nu gaat het niet om het stoppen van de uitkering maar om een bevriezing in guldens.

Deze tegenwerping overtuigt niet. Ik heb nu juist betoogd dat de nu voorgenomen inbreuk op gerechtvaardigde verwachtingen, ook al heeft die technisch het karakter van een bevriezing van de uitkeringen, leidt tot een structurele inkomensachteruitgang en dat deze, gelet op de omvang en de duur daarvan, de geringe mogelijkheden tot compensatie en de maatschappelijke positie van de getroffen groep, in veel gevallen een stuk harder aankomt dan de onrechtmatig geoordeelde inbreuk op de rechten van de studenten drie jaar geleden.

Het kabinet heeft ook zelf met zoveel woorden erkend dat uitvoering van zijn voornemens zal leiden tot wat het noemt "schrijnende gevallen'. Het heeft zich suf gepiekerd op een bevredigende oplossing daarvoor, maar die niet kunnen vinden, omdat in de woorden van de minister-president “naast ieder "meest schrijnend' geval ook nog een ander geval ligt dat "behoorlijk schrijnend' is en ga zo maar door”. Als men eerst de reddingssloep lek steekt, valt het inderdaad niet mee vervolgens criteria te vinden voor de verdeling van de schaarse zwemvesten.

Minister Hirsch Ballin betoogt vervolgens dat de vergelijking van de WAO met een particuliere verzekering eigenlijk niet opgaat. Bij een particuliere verzekering is er een overeenkomst op grond waarvan de verzekerden via de verzekeraar gezamenlijk sparen voor een kapitaal waaruit uitkeringen kunnen worden betaald. De WAO daarentegen berust op een omslagstelsel van solidariteit, waarbij van jaar tot jaar door de verzekerden premies worden opgebracht die bestemd zijn voor de uitkeringen in dat jaar. Inderdaad zijn er belangrijke verschillen tussen de contractuele particuliere verzekering enerzijds en de wettelijk geregelde sociale verzekering anderzijds. Eén daarvan betreft de wijze van financiering. Bij de particuliere verzekering wordt de waarborg gevonden in fondsvorming. Bij de WAO is uitdrukkelijk gekozen voor een omslagstelsel, een wijze van financiering die mogelijk is omdat deelname aan deze verzekering wettelijk verplicht is en het mogelijk maakt de arbeidsongeschikten aanspraak te geven op uitkeringen die de algemene loonindex volgen. Deze keuze voor het omslagstelsel doet echter op geen enkele wijze afbreuk aan het verzekeringskarakter dat de WAO van oudsher kenmerkt. De WAO is geen inkomenspolitieke voorziening die alleen technisch in de vorm van een verzekering is gegoten, zoals de kinderbijslagregeling. Historisch en in het rechtsbewustzijn van de verzekerden is de WAO een "echte' verzekering: premies worden betaald om de financiële gevolgen op te vangen van een calamiteit, zoals een ongeluk of ziekte. Als de overheid inbreuk maakt op de aanspraken van verzekerden die door die calamiteit zijn getroffen, ondermijnt zij het vertrouwen van de premiebetalers (“waarom zou ik nu betalen als later niet wordt uitbetaald”) en daarmee de verzekering zelf.

Als het onderscheid dat de minister maakt tussen een omslagstelsel en een kapitaaldekkingsstelsel er werkelijk toe doet, keert zich dat bovendien tegen het voornemen van het kabinet de voorgestelde nieuwe WAO-regeling ook te doen gelden voor ambtenaren. Voor hen is de inkomensbescherming tegen arbeidsongeschiktheid geregeld in de Algemene Burgerlijke Pensioenwet. De uitkeringen krachtens die wet worden niet gefinancieerd door een omslagstelsel maar uit het opgebouwde kapitaal van het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds.

In antwoord op een vraag van de radio-interviewer erkent de minister dat degenen die al arbeidsongeschikt zijn zich niet meer kunnen bijverzekeren als ze dat zouden willen, terwijl dat in principe wel mogelijk is voor degenen die nog geen beroep op de WAO hebben gedaan. Precies om die reden, zo zegt hij, is de ingreep in de lopende uitkeringen beperkt gehouden tot een bevriezing, waarbij men er in ieder geval in guldens niet op achteruit gaat.

Dit antwoord kan maar gedeeltelijk bevredigen. Positief is de volmondige erkenning dat de huidige uitkeringsgerechtigden de achteruitgang in hun inkomen niet door een nieuwe verzekering kunnen compenseren, teleurstellend is de consequentie die de minister daaruit trekt. Juist van een minister die vanuit zijn politieke visie zo sterk de nadruk legt op de eigen verantwoordelijkheid van de burgers, mag worden verwacht dat hij zich inzet voor wetgeving die het de burgers mogelijk maakt ook daadwerkelijk inhoud te geven aan die eigen verantwoordelijkheid. Het voornemen de uitkeringen, met name de bovenminimale, drastisch te verlagen had tijdig bekend gemaakt moeten worden zodat de verantwoordelijke burger - die hier ook een calculerende burger moet zijn - de mogelijkheid zou hebben gehad een nieuwe verzekering af te sluiten. Alleen zo kan de burger in dit opzicht immers zijn verantwoordelijkheid (zowel voor zichzelf als voor zijn gezin) waarmaken. De huidige WAO-ers wordt die mogelijkheid ontnomen.

Datzelfde geldt trouwens ook voor hen die nog niet arbeidsongeschikt zijn, maar wel zodanig ziek of gehandicapt dat zij niet tot een nieuwe verzekering zullen worden toegelaten.

Het antwoord van de minister vraagt om nog een kanttekening. In de huidige WAO is de uitkering gerelateerd aan het laatst verdiende loon. De uitkering is bovendien welvaartsvast omdat tweejaarlijks de algemene loonindex wordt gevolgd. Het voorstel de uitkeringen van hen die nog geen vijftig jaar zijn te bevriezen doorbreekt deze systematiek. Deze uitkeringen volgen immers niet meer de algemene loonontwikkeling en komen daardoor op een grotere afstand van het laatst verdiende loon. De leeftijdsgrens van vijftig jaar waarbij dit gebeurt is gelet op de doelstelling van de WAO - het bieden van inkomenszekerheid aan hen die arbeidongeschikt raken - is willekeurig.

Tenslotte verklaart de minister de WAO-voorstellen tijdens de “discussies in het kabinet die (...) een aantal weken hebben genomen” uiteraard te hebben getoetst aan algemene rechtsbeginselen en verdragen. Ik wil dat graag aannemen, maar moet daarbij tegelijkertijd vaststellen dat de minister hierbij kennelijk doelt op het kabinetsbesluit van eind augustus. Volgens publieke mededelingen van andere ministers is het WAO-besluit van 13 juli immers niet na weken, maar na enkele etmalen kabinetsberaad genomen.

Bovendien behelsde dat besluit een abrupte en rigoureuze daling van de lopende uitkeringen, terwijl de minister het verwijt van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel nu juist pareert door er op te wijzen dat de lopende uitkeringen althans in guldens gelijk blijven. Moet de conclusie dan niet zijn dat het besluit van 13 juli niet aan het rechtsbeginsel van de rechtszekerheid is getoetst? Dat besluit, aanvankelijk verdedigt als goed en evenwichtig, is aangepast, wegens, zoals de bewindslieden van sociale zaken en werkgelegenheid op 27 augustus 1991 aan de Tweede Kamer schrijven, “de sterk afwijzende reacties in de samenleving”. De mogelijkheden tot aanpassing waren echter beperkt wegens de geringe politieke en financiële ruimte die daarvoor bestond. De voorstellen zijn ongetwijfeld sterk verbeterd, maar is nu echt voldaan aan het uitgangspunt van de minister van justitie in diens nota Zicht op wetgeving dat volledig recht wordt gedaan aan het rechszekerheidsbeginsel? Bij gerede twijfel daaraan geldt het advies: Onthoudt U.

    • R. Elkerbout