Europa lijkt nieuw Ijzeren Gordijn neer te halen

Het Europese denken over migratie is dit jaar omgeslagen. De Europese Raad aanvaardde dit voorjaar de realiteit dat de twaalf EG-landen van klassieke emigratielanden sinds het midden van de jaren tachtig geworden zijn tot immigratielanden.

De gezinshereniging van de goedkope arbeidskrachten die in de jaren zestig uit de landen rondom de Middellandse Zee naar het gendustrialiseerde Westen kwamen, de wassende aantallen asielzoekers (vorig jaar een half miljoen) en de komst van een onbekend aantal illegale migranten - ook uit de voormalige Oostbloklanden - logenstraft het formeel in alle staten gangbare non-immigratiebeleid. Volgens schattingen zullen in de 25 lidstaten van de Raad van Europa binnenkort twintig miljoen migranten wonen.

De conclusie in EG-verband was dat er een Europees migratiebeleid moet komen. Op dit moment zijn er geen universeel erkende communautaire bevoegdheden op het gebied van migratie. Er is wel een reeks internationale verdragen en overeenkomsten, waarvan de belangrijkste zijn het Europese verdrag voor de rechten van de mens en het Vluchtelingenverdrag. Het EG-voornemen om een gezamenlijk migratiebeleid te ontwerpen, betekent een omwenteling, waarbij gevreesd moet worden voor het tot nu toe 'sacrosancte' Vluchtelingenverdrag. Op dit verdrag doen asielzoekers een beroep wanneer zij aankloppen op de poort van Europa. De meeste Europese staten houden het erop dat dit verdrag op dit moment op grote schaal wordt misbruikt om strikte immigratieregels van de rijke Westerse landen te omzeilen.

De wens om een Europees migratiebeleid te ontwikkelen wordt ingegeven door de in verschillende landen diepgewortelde vrees dat de ongebreidelde toevloed van vreemdelingen een gevaar vormt voor de binnenlandse veiligheid en stabiliteit. En zo komt het dat in een Europees migratiebeleid de nadruk zal liggen op de beheersing van stromen migranten. De ontwikkeling van een minderhedenbeleid, gericht op een “conflictloze integratie” zoals de Nederlandse minister d'Ancona (WVC) het noemt, staat op het tweede plan.

Dit bleek overduidelijk tijdens de vierde conferentie van Europese migratieministers onlangs in Luxemburg. Aan het slot van deze tweedaagse bijeenkomst onder auspicien van de Raad van Europa, werd een reeks vrome resoluties aangenomen over een Europees minderhedenbeleid: legale migranten moeten recht op verblijf hebben en gelijke mogelijkheden op het gebied van wonen, werken en educatie. Racisme en vreemdelingenhaat moeten worden bestreden, en de deelname van migranten aan het maatschappelijke, politieke leven moet worden aangemoedigd terwijl het ontvangende land moet openstaan voor de culturele uitingen en gebruiken van migranten. Bij dit laatste punt wordt nog voorzichtig toegevoegd: “voor zover deze in overeenstemming zijn met het nationale recht”. d'Ancona moest na afloop toegeven dat de conferentie “weinig concreets had opgeleverd in geld en maatregelen”.

De ongerustheid die sprak uit de interventies van de verschillende deelnemers aan de conferentie contrasteerde scherp met de resoluties. De toon werd gezet door de exodus van Albanezen die in augustus en masse asiel aanvroegen in Italie. De Albanezen werden zonder pardon en zonder individueel gehoord te zijn, zoals het Vluchtelingenverdrag voorschrijft, retour gezonden. En of dat niet genoeg was: de hele operatie droeg de goedkeuring weg van de Hoge VN-Commissaris voor de vluchtelingen (UNHCR), de cerberus van het Vluchtelingenverdrag. Het was een duidelijk signaal dat het Vluchtelingenverdrag wankelt. In Luxemburg refereerde de Italiaanse immigratie-minister Margherita Boniver aan die “dramatische ervaring” en sprak de vrees uit voor een nieuwe massale uittocht ditmaal van Joegoslavische “oorlogsvluchtelingen”. Oostenrijk, dat zijn immigratiecijfers in drie jaar tijd van 1988 tot 1990 zag stijgen van 20.000 naar 120.000, vreest voor immigratie vanuit Bulgarije, Roemenie en de Sovjet-Unie. Maar die stroom zal volgens de Oostenrijkse schattingen nog worden overtroffen door immigranten afkomstig uit “het zuidelijke halfrond”.

Zwitserland onderstreepte de “ongekende dimensies” die de migratiestromen krijgen door politieke, sociale en economische instabiliteit, door de armoede en de werkloosheid en bovendien door de “galopperende demografie” in de landen van herkomst van migranten. En de Duitse staatssecretaris van arbeid en sociale zaken, Horst Gunther, verklaarde dat “de Duitse Oostgrens ooit ondoordringbaar de belangrijkste poort naar het Westen is geworden”. Hoewel diverse bewindslieden verzekerden geen “nieuw IJzeren Gordijn” te willen neerhalen, ditmaal rondom Europa, valt op dat daadwerkelijke gemeenschappelijke inspanningen daar wel op gericht lijken. Zo werd juni 1990 tussen de Twaalf het intergouvernementele Verdrag van Dublin gesloten over de toelating van asielzoekers (waarin onder meer wordt bepaald dat het land van eerste opvang een asielverzoek moet afhandelen) en wordt op hetzelfde niveau gewerkt aan een overeenkomst over de buitengrenzen. Daarin worden de uniforme toegangsvoorwaarden vastgelegd die gelden aan de grenzen van het EG-territoir.

Veel verder gevorderd zijn de afspraken die gemaakt zijn tussen de inmiddels acht Schengenpartners: Duitsland, Frankrijk, de Benelux, Italie, Portugal, en Spanje. Vooral de overeenkomst die de Schengenstaten (toen nog zonder Spanje en Portugal) op 29 maart sloten met Polen heeft verstrekkende gevolgen. Volgens die afspraken wordt de visumplicht voor Poolse onderdanen afgeschaft, maar is Polen in ruil daarvoor verplicht Poolse burgers die zonder geldige verblijfspapieren binnen het Schengengebied worden aangetroffen terug te nemen.

De permanente commissie van deskundigen in internationaal vreemdelingen-, vluchtelingen- en strafrecht wees er vorige week tijdens een hoorzitting met de Tweede Kamer op dat die afspraken betekenen dat Polen de grenswacht wordt van de Schengenstaten. De onderlinge overnameverplichting geldt voorlopig namelijk alleen voor Poolse onderdanen maar kan op elk ogenblik worden uitgebreid voor mensen van andere nationaliteiten. Wanneer ook andere Oosteuropese staten partij worden bij deze overeenkomst, zo betoogt de commissie van deskundigen, worden zij aan de Oostgrens van het Schengengebied verantwoordelijk voor het weren van vreemdelingen die niet aan de toelatingsvoorwaarden voldoen. Het probleem van staatssecretaris Gunther is dan opgelost want de controle van de landsgrenzen van het Schengengebied zal de taak zijn van die Oosteuropese staten. Alleen hebben deze landen geen verplichting om asielzoekers een adequate rechtsbescherming te bieden. Voor deze afwenteling van verantwoordelijkheid door de Schengenstaten kon de commissie van deskundigen afgelopen week weinig sympathie opbrengen. Een saillant detail is dat de overeenkomst al sinds 1 april voorlopig wordt toegepast zonder dat een parlement van de betrokken staten zich er over heeft kunnen uitspreken.

Het tragische van deze inspanningen (behalve voor de echte vluchtelingen die zich in de asielzoekersstromen uit het Oosten bevinden) is dat geen der Europese landen echt gelooft dat grenscontrole de oplossing is van het migratieprobleem. De oorzaken van de stroom landverhuizers en vluchtelingen worden door een strenge grensbewaking niet aangepakt. De meeste Europese staten belijden daarom de noodzaak van massale economische steun aan de landen van herkomst. Wanneer de omstandigheden in eigen land verbeteren, zo is de gedachtengang, zullen minder mensen de aandrang krijgen om naar het rijke Westen te verhuizen. Het lijkt er overigens op dat herkomstlanden in ruil voor steun wel overname-overeenkomsten zullen moeten tekenen, zoals dit voorjaar gebeurde met Polen.

Een veel geuite suggestie om asielstromen te doen afnemen, is ook het verspreiden van voorlichting in herkomstlanden over de vaak ellendige omstandigheden waaronder migranten in het Westen moeten verblijven. Duitsland en Italie bepleitten in Luxemburg ook het voeren van een “demografische politiek” die erop gericht is de bevolkingsaanwas in herkomstlanden te temperen. De meeste landen zijn realistisch genoeg om in te zien dat dit soort maatregelen “noodzakelijkerwijs een zeer lang termijnkarakter hebben” (Groot-Brittannie). Bovendien is er geen Europees beleid bestand tegen ecologische rampen (zoals het verschuiven van de noordgrens van de Sahara) en oorlogen (Joegoslavie).

Dus wordt een bont pakket van maatregelen voor de korte termijn overwogen. Het meest hachelijk zijn geluiden die gericht lijken tegen het Vluchtelingenverdrag. Oostenrijk pleitte in Luxemburg voor “aanpassing” van het Vluchtelingenverdrag omdat dit ooit bedoeld zou zijn voor “een probleem van geheel andere dimensies”. Andere landen proberen de strikte regels van het verdrag te omzeilen. Zo is Belgie bezig met het opstellen van een lijst “veilige landen”: asielzoekers die uit die landen komen, worden direct afgewezen. Duitsland denkt ook in die richting en wilde daarbij het in de grondwet vastgelegde asielrecht schrappen.

Het onderscheid dat de nieuwe Nederlandse asielwetgeving maakt tussen kennelijk gegronde en kennelijk ongegronde verzoeken, lijkt een eindje in de richting te gaan van de 'veilige landen-truc'. Alleen houdt Nederland vast aan het formele vereiste van de individuele toetsing van iedere aanvraag - hoe summier die ook wordt. Het Zweedse idee om naast het bestaande Vluchtelingenverdrag, een nieuw verdrag op te stellen speciaal bedoeld voor alle niet-politieke vluchtelingen maakt weinig enthousiasme los in Europa. Maar een ander Zweeds plan, om per land vluchtelingenquota vast te stellen en dus de uitvoering van het Vluchtelingenverdrag belangrijk te beperken - kan op meer steun rekenen. ook de Oostenrijkers denken in die richting. Oostenrijk bepleit ook het principe van burden sharing waarbij de (')last' van asielverzoeken gelijkelijk over de Europese landen wordt gespreid zodat niet de landen die toevallig aan de verkeerde kant van het continent zijn gesitueerd onevenredig veel asielzoekers te verwerken krijgen. Staatssecretaris Kosto (justitie) diskwalificeerde in Luxemburg dit voorstel nadrukkelijk. Nederland profiteert van zijn gunstige geografische ligging en wil dit graag zo houden. En dat ondanks het eerder dit jaar op een soortgelijke ministersconferentie in Wenen plechtig beleden principe van solidariteit tussen Europese staten.

In heel Europa worden verder illegale migranten vogelvrij verklaard: als er wordt gesproken over migranten betreft het de legale. Illegalen dienen te worden verwijderd, zo is overal het voornemen. De typisch Nederlandse plannen om illegalen ook via de koppeling van sofi-nummer en gemeentelijke basisadministratie op te sporen en aan te pakken door hen uit te sluiten van sociale voorzieningen, werden in Luxemburg geadverteerd door staatssecretaris Kosto. Maar het is niet waarschijnlijk dat de minder doorgecomputeriseerde Zuidelijke Europese landen dit voorbeeld snel zullen volgen. Algemener gedeeld is het voornemen om bedrijven die illegalen in dienst hebben, hard aan te pakken.

Juist de Europese arbeidsmarkt vormt de angel van de migratiekwestie. De zogeheten 'illegalenwerkgevers' worden met retorische overdrijving vergeleken met de slavendrijvers uit vroeger tijden. En het gevaar dat migranten in het algemeen vormen voor de “wereldvrede” (Duitsland), wordt al even zwaar aangezet. Maar tegelijkertijd heeft het vergrijzende Europa een begerig oog voor de formidabele arbeidsreserve (van bovendien goedkope arbeidskrachten) die de migrantenstroom representeert. En zo kon het dat de Luxemburgse conferentie ook een resolutie aannam om “de verschillende vormen van goed georganiseerd seizoenswerk (voor migranten) te onderzoeken”. Officieel met als doel de “professionele kennis” van die seizoenskrachten te vergroten en om de irreguliere immigratie terug te dringen. De Duitsers kwamen er echter ook rond voor uit dat de inzet van migranten om puur economische redenen noodzakelijk is.

    • Frank Vermeulen