Federalisering van Spanje is niet meer te stuiten

MADRID, 27 SEPT. In 1992 is het vijfhonderd jaar geleden dat Spanje binnen zijn huidige grenzen werd verenigd als de eerste centraal bestuurde nationale staat van Europa. Maar het ziet er niet naar uit deze historische gebeurtenis uitbundig herdacht gaat worden. Het is zelfs onwaarschijnlijk dat het land dit vijfde eeuwfeest in zijn huidige vorm overleeft. Madrid, de kunstmatige hoofdstad in het geometrische hart van Spanje, maakt zich op voor een herziening van de grondwet die de staat zal omvormen tot een federatie van zeventien autonome provincies. De gebeurtenissen in Oost-Europa, en met name het uiteenvallen van de Sovjet-Unie, hebben deze ontwikkeling versneld.

“Catalonië heeft dezelfde rechten en dezelfde aanspraken als Litouwen”, zei Jordi Pujol, de president van de Catalaanse deelregering begin deze maand in een reactie op de onafhankelijkheidsverklaringen van de Baltische landen. En fijntjes liet hij er op volgen dat er natuurlijk ook verschillen waren: er zijn meer Catalanen dan Esten, Letten en Litouwers samen, Catalonië heeft ook een eigen taal maar een veel oudere cultuur en natuurlijk is de Catalaanse economie veel sterker dan die van de voormalige Sovjet-staten. “En Spanje is de Sovjet-Unie niet”, gaf hij enige tijd later toe. Maar toen had de regering in Madrid de boodschap al begrepen. Catalonië eiste meer zelfstandigheid, meer beslissingsbevoegdheden en meer geld.

Drie Catalaanse bisschoppen lieten een paar dagen later in de onder hen ressorterende parochies een herderlijk schrijven verspreiden waarin de huidige toestand van hun natie werd omschreven als dermate “onduidelijk en ontgoocheld”, dat zij op den duur tot niet anders dan een ramp zou kunnen leiden. In de huidige tijden van herlevend nationalisme wordt langzamerhand algemeen aanvaard “dat geen enkele natie het recht heeft een andere natie te onderdrukken”, aldus de bisschoppen, die er al eerder in Rome voor hadden gepleit niet meer met hun collega's uit de rest van Spanje als één kerkprovincie te worden beschouwd. Op 11 september, een dag van nationale bezinning voor de Catalanen omdat ze op die datum in 1714 na een langdurige opstand definitief het hoofd moesten buigen voor de troepen van Filips V, herhaalde Pujol dat “de gebeurtenissen in de Sovjet-Unie een rechtvaardiging en bekrachtiging van onze nationale aanspraken zijn”. Vertegenwoordigers van de Baltische republieken waren eregasten bij de herdenking en verscheidene gemeenteraden aanvaardden moties waarin op de spoedige onafhankelijkheid van Catalonië werd aangedrongen.

In Baskenland gebeurde hetzelfde. Hier leidde de steun van een enkele regionale partij voor het onafhankelijkheidsstreven zelfs tot het uiteenvallen van de deelregering. De leiders van de grootste regionale partij, de christendemocratische PNV, konden niet accepteren dat een coalitiegenoot, het kleinere Eusko Alkartasuna, op lokaal niveau meestemde met de extremisten van Herri Batasuna, dat als de legale arm van de terreurbeweging ETA wordt beschouwd. Maar ook de voorzitter van de gematigde PNV, de invloedrijke Xavier Arzalluz, vond het nodig een ernstige waarschuwing aan de regering van premier Gonzalez te richten. Steun voor de onafhankelijkheid van de Oostzee-staten viel, zij het met moeite, nog wel te verdedigen. Maar wanneer Spanje in EG-verband akkoord zou gaan met de onder andere door Duitsland bepleite erkenning van Kroatië, waren de gevolgen niet meer te overzien. “Je kunt moeilijk de onafhankelijkheid van de Kroaten, die met wapens bevochten is, aanvaarden en tegelijkertijd de ETA veroordelen, die hetzelfde nastreeft en daarbij dezelfde middelen gebruikt”, zei Arzalluz. Met andere woorden: ieder blijk van steun voor de aspiraties van nationale minderheden in Oost-Europa ondergraaft het binnenlands beleid.

De Spaanse minister van buitenlandse zaken Francisco Fernandez Ordoñez is dan ook niet zonder reden degene die onder zijn Europese collega's voortdurend het hardst aan de rem hangt als er al teveel enthousiasme over het uiteenvallen van Oost-Europa aan de dag wordt gelegd. De Balten erkende hij pas toen het echt niet anders meer kon, het zenden van een EG-interventiemacht naar Joegoslavië noemt hij uitgesloten, hij is mordicus tegen een uitbreiding van de EG in oostelijke richting en hoogst ongelukkig met de "gedecaffeïneerde versie' van de Politieke Unie die het Nederlandse voorzitterschap heeft voorgesteld, maar al heel wat tevredener met het voorstel dat deze week werd gedaan. Een hechte en besloten gemeenschap die in snel tempo tot stand komt, is volgens Ordoñez de beste garantie tegen de uitwassen van nationalisme op het Iberisch schiereiland. De vergelijkingen die Catalaanse en Baskische leiders met Oost-Europese naties trekken, heeft hij met een voor zijn doen ongewone felheid “anachronistische stommiteiten” genoemd. Wie zich van Spanje zou willen losmaken, waarschuwde de minister, verlaat automatisch ook de NAVO en de EG.

Dat willen de Basken en de Catalanen natuurlijk niet. Sterker nog: slechts dertig tot veertig procent van de bevolking in beide streken ziet iets in de afscheiding van Spanje. Maar wel is er in deze provincies een flinke meerderheid te vinden die losser van het centrale gezag in de hoofdstad wil komen te staan. De uitspraken van Pujol en Arzalluz moeten dan ook vooral worden gezien als een manier om een extra duw te geven aan het proces van regionalisering dat al enige jaren gestaag voortschrijdt en uiteindelijk niet anders kan eindigen dan in een grondwetswijziging waarbij Spanje formeel wordt uitgeroepen tot een federale staat.

“In de praktijk zijn we allang een federatie, alleen moet de wet nog worden aangepast”, zei de voorzitter van de Senaat, de socialist Juan José Laborda onlangs in het openbaar. Premier Gonzalez en koning Juan Carlos hebben beiden laten weten dat zij er wel voor voelen om de Spaanse Eerste Kamer een geprononceerder functie te geven door er een vertegenwoordiging van de verschillende regio's van te maken. Maar over het afdragen van bevoegdheden door Madrid aan de regionale hoofdsteden bestaat veel minder eensgezindheid. Toch is dat onvermijdelijk, en het zou het ook zonder de buitenlandse ontwikkelingen van de laatste tijd onvermijdelijk zijn geweest.

Na de dood van generaal Franco was het streven naar herstel van de tot dan toe hevig onderdrukte regionale rechten één van de eerste problemen die de overgangsregering van premier Suarez diende op te lossen. Vooral in Catalonië, Baskenland en Galicië, de zogenaamde "historische gemeenschappen' (streken met een eigen taal en een sterk besef van eigen identiteit), was de roep om erkenning hevig. In Barcelona gingen op 11 september 1977 meer dan een miljoen mensen de straat op; door veel Basken werd de ETA destijds nog gewoon als een bevrijdingsbeweging gezien. Bovendien werd de roep om decentralisering in die tijd ook nog door de oppositievoerende socialisten en communisten gesteund. De nieuwe Grondwet van 1978 verdeelde het land in zeventien provincies, "autonome gemeenschappen' genaamd, die recht kregen op het kiezen van een eigen parlement en een regionale regering. De "historische gemeenschappen' hadden daaraan uiteraard het meeste behoefte en maakten er onmiddellijk van gebruik. Andere autonomias, die soms een min of meer kunstmatig karakter droegen, deden dat later en kregen ook minder bevoegdheden overgedragen.

De huidige socialistische regering heeft in 1986 een voor vijf jaar geldende overeenkomst met de zeventien zo ontstane provincies gesloten waarin de bestuurlijke taken worden verdeeld en de financiering is geregeld. In deze overeenkomst, die op 1 januari 1992 vernieuwd moet worden, hebben het Baskenland en Navarra verreweg de meeste zelfstandigheid verworven. Daar moesten, onder de dreiging van het terrorisme, door de centrale overheid namelijk de meeste concessies worden gedaan. Alle belastingen èn de BTW worden er nu geïnd door de regionale autoriteiten, die in verregaande mate voor het onderwijs, de infrastructuur, de ordehandhaving en een aantal sociale voorzieningen verantwoordelijk zijn. Pas aan het eind van het jaar draagt de provincie een vergoeding voor door Madrid verleende diensten aan de landsregering af.

In de overige gebieden heft het centrale gezag de belastingen en stuurt pas later een deel van het geld naar de provinciale overheid door. Vaak zó laat, dat deze lagere overheden zich in de schulden moeten steken om die periode te overbruggen terwijl de minister van financiën in Madrid op hetzelfde moment zonder kosten een deel van zijn begrotingstekort dekt. Deze financieringsmethode, de mate van decentralisatie en natuurlijk de per regio uiteenlopende behoeften aan sociale voorzieningen en zaken als de agrarische politiek en het industriebeleid, hebben grote verschillen doen ontstaan in de bedragen die iedere deelregering per hoofd van de bevolking beschikbaar heeft. De Basken kunnen per jaar voor iedere burger 135.000 peseta uitgeven, de Canariërs 83.500 en de Catalanen slechts 74.410. Volgens de Catalaanse voorman Pujol komt dat neer op ordinaire roof, temeer daar de welvarende Catalanen gemiddeld 25 procent méér belasting betalen dan de Spanjaarden in de rest van het land. Hij eist nu een zelfde systeem als de Basken en dreigt met vervroegde verkiezingen, die hij vrijwel zeker zal winnen als hij erop kan wijzen dat de rest van Spanje Catalonië besteelt. De Basken op hun beurt beschouwen de tot dusver verworven rechten slechts als een voorlopig resultaat en gaan er vanuit dat er op 1 januari weer een nieuwe stap kan worden gezet. Ze willen meer zeggenschap over de uitkeringen en een eigen investeringsbank.

Uit zichzelf waren ze er niet over begonnen, maar wat de Basken en de Catalanen krijgen willen het arme Andalusië en Extremadua ook. Dit hebben de presidenten van deze provincies, partijgenoten van Gonzalez, in niet mis te verstane bewoordingen duidelijk gemaakt. Meer geld dus, en meer bevoegdheden. De regering heeft echter juist voor volgend jaar een nieuwe bezuinigingsoperatie aangekondigd en wil niet alle manoevreerruimte kwijt. In een televisieuitzending verkondigde de premier vorige week dat zijn partij pal zou staan voor de “eenheid van Spanje” en drong hij aan op het handhaven van de “interterritoriale solidariteit”. Maar niemand leek te luisteren. In vrijwel alle streken van Spanje zijn de regionale partijen in opmars en het ziet er zelfs naar uit dat Gonzalez na de parlementsverkiezingen van 1993 aangewezen is op een coalitie met Basken of Catalanen, of met allebei, om een nieuw kabinet te kunnen vormen voor het hele land. Daarvoor zullen nieuwe concessies moeten worden gedaan en wat hij de een geeft kan hij op den duur aan anderen niet onthouden. Overtuigde regionalisten wijzen er bovendien op dat de vorming van de EG misschien op korte termijn een argument is om niet al te ingrijpend aan de nationale instituties te sleutelen, maar op de lange duur juist voor versterking van de regio's pleit. Als er onder het dak van de Gemeenschap plaats is voor verschillen in de hoogte van uitkeringen of de kwaliteit van de medische zorg tussen, bijvoorbeeld, België en Nederland, waarom dan niet ook tussen Andelusië en Catelonië? De decentraliseringsdynamiek lijkt zo niet te stuiten.

Intussen kan zelfs de Partido Popular, die als grote oppositiepartij van rechts het centralistische gedachtengoed van Franco beheert, niet al te zeer tekeer gaan tegen de centrifugale krachten. In Aragon en Navarra regeren de conservatieven immers dank zij een coalitie met de plaatselijke nationalisten. Op de Balearen en in Cantabrië vragen rechtse regeringsleiders ook om meer zelfstandigheid en meer geld. En in Galicië staat tegenwoordig de oprichter van de PP, Manuel Fraga, aan het hoofd van de "Xunta' en deze onvermoeibare oude vos beseft dat ook hij er alleen in slaagt om het onderste uit de kan te halen als hij de nationalistische kaart speelt in Madrid. De oud-minister van pers en toerisme onder Franco verschijnt tegenwoordig alleen nog maar met ondertitels op het televisiejournaal, omdat hij consequent Galicisch spreekt. Hij voert bovendien zijn eigen buitenlands beleid. Jordi Pujol slaagde er begin deze maand in om als eerste "Westerse leider' na John Major in Moskou op bezoek te gaan bij Boris Jeltsin. Maar Manuel Fraga werd dinsdag in Havana onderaan de vliegtuigtrap door Fidel Castro als staatshoofd van Galicië ontvangen en in zijn entourage wordt beweerd dat hij de Cubaanse leider deze week voor na diens val politiek asiel in Santiago de Compostela aanbiedt.