CAO-regelingen kunnen leiden tot rechtsongelijkheid

In de recente discussie over de WAO klinken regelmatig geluiden, dat de verzekering tegen de geldelijke gevolgen van arbeidsongeschiktheid, boven het niveau van minimumgaranties, overgelaten kan-moet worden aan het particuliere initiatief: iedereen die dat wil of nodig vindt, kan zichzelf bijverzekeren. Echter, al gauw blijkt dat het "particulier initiatief' een iets andere invulling krijgt: de WAO wordt tot inzet van de CAO-onderhandelingen. Afhankelijk van de situatie in het bedrijf of de bedrijfstak (waaronder de draagkracht van de betreffende sector) zou de CAO de gaten kunnen vullen die in het sociale zekerheidssysteem worden geslagen. Door de bindende kracht van de CAO, met de mogelijkheid van algemeen verbindend verklaring achter de hand, ontstaat dan een situatie die voor werkgevers en werknemers in sterke mate te vergelijken is met het huidige wettelijke systeem. Dit is op zich geen nieuwe situatie: ook in de sfeer van ziektewet en oudedagsvoorziening kennen de diverse CAO's al bovenwettelijke voorzieningen. Lood om oud ijzer dus? Ja, in de zin dat hier sprake lijkt van broekzak-vestzakpolitiek. Nee, in die zin dat een CAO-regeling, zelfs als deze algemeen verbindend verklaard is, niet in alle opzichten te vergelijken is met een wettelijke regeling. Een punt van verschil dat in de discussie volledig ongenoemd dreigt te blijven, is het verschil in status in het internationale sociale recht.

Elk stelsel van sociale zekerheid heeft regels nodig om te bepalen wanneer iemand onder de (verplichte) verzekering valt. Dit geldt niet alleen voor de zogenaamde materiële werkingssfeer (werkt iemand in loondienst in de zin van de werknemersverzekeringen bijvoorbeeld) maar ook voor de territoriale werkingssfeer (is de in België wonende maar in Nederland werkende grensarbeider in Nederland verzekerd of juist in België?). Deze territoriale werkingssfeer is belangrijk voor zowel de premieplicht als het recht op uitkering. In de diverse Nederlandse sociale wetten zijn dan ook bepalingen opgenomen die aangeven wanneer iemand geacht wordt verzekerd te zijn in de zin van die wet. Andere landen kennen soortgelijke bepalingen in hun sociale wetgeving.

Als de diverse nationale bepalingen niet op elkaar aansluiten, kunnen twee soorten problemen ontstaan, namelijk het zogenaamde positieve wetsconflict: iemand is premieplichtig volgens meer dan één stelsel; en het negatieve wetsconflict: iemand valt tussen wal en schip, is onverzekerd voor bepaalde sociale risico's. De nationale wetgeving kan proberen deze problemen te ondervangen bijvoorbeeld door te bepalen dat iemand verzekerd is volgens het nationale recht tenzij een voldoende dekking bestaat op grond van een buitenlands stelsel. Efficiënter is het echter om hierover internationale afspraken te maken. Dit is ook gebeurd: Nederland is partij bij diverse internationale regelingen. De belangrijkste hiervan zijn het Europees Verdrag inzake de sociale zekerheid en de Europese verordening no. 1408-71. Deze twee regelingen beogen binnen Europa de toepasbaarheid van de diverse nationale stelsels op elkaar af te stemmen door te bepalen welk nationaal systeem premieplicht en uitkeringsrecht bepaalt in internationale situaties. Hoofdregel is hierbij dat iemand verzekerd is in het land waar hij-zij gewoonlijk werkzaam is.

Zowel nationale bepalingen als Europese regelingen worden afgestemd op wettelijke stelsels van sociale zekerheid. Op een enkele uitzondering na hebben de regelingen geen betrekking op particuliere verzekeringen. Dit wordt verklaard op grond van enerzijds het (beweerde) minder stabiele karakter van particuliere regelingen en anderzijds de grote mate van verscheidenheid binnen deze regelingen. Dit betekent dat VUT-regelingen, die immers gebaseerd zijn op CAO's en niet op een wettelijke regeling, niet internationaal worden gecoördineerd.

Dit gebrek aan coördinatie heeft twee belangrijke nadelen. Het eerste nadeel treft met name (ex-)grensarbeiders en gaat over het doorlopen van de wettelijke verzekering bij het beëindigen of onderbreken van de werkzaamheden. Grensarbeiders zijn, zolang ze werken, verzekerd in het werkland. Dit blijft zo als ze een inkomensvervangende uitkering genieten op grond van de wetgeving van het werkland. Hun situatie wordt echter onduidelijk als de inkomensvervangende uitkering gebaseerd is op een CAO. Dan dreigt het risico van positieve of negatieve wetsconflicten.

Het tweede nadeel treedt op in vrijwel alle arbeidssituaties met een internationaal element en heeft te maken met de internationale toepasselijkheid van (algemeen verbindend verklaarde bepalingen van) CAO's. Een CAO bindt alleen de CAO-partijen en hun leden. Een algemeen verbindend verklaarde CAO bindt echter een ieder die onder de werkingssfeer van de CAO valt. Voor de materiële werkingssfeer hoeft dat geen grote problemen te geven, voor de territoriale werkingssfeer echter des te meer. De territoriale werkingssfeer van algemeen verbindend verklaarde CAO-bepalingen is namelijk omstreden. De overheid gaat ervan uit, dat algemeen verbindend verklaarde CAO-bepalingen van toepassing zijn zodra er in Nederland arbeid verricht wordt die binnen het materiële toepassingsgebied van de CAO valt. Een Belgisch uitzendbureau dat Belgische werknemers uitzendt naar diverse bedrijven, valt in deze optiek onder de Nederlandse Uitzendkrachten-CAO zodra hij mensen naar Nederlandse bedrijven uitzendt. Dit ongeacht het feit dat waarschijnlijk op grond van internationale afspraken de uitzendkrachten loonbelasting en sociale premies verschuldigd zijn in België en een arbeidsovereenkomst naar Belgisch recht hebben. Soortgelijke voorbeelden zouden te geven zijn voor onderaannemers in de bouw, internationale dienstverlenende bedrijven etc. Is een bepaalde sociale verzekering in het land van herkomst in de wet opgenomen en in Nederland in een algemeen verbindend verklaarde CAO, dan ontstaat een dubbele premieplicht, vaak zelfs zonder dat hier een effectief uitkeringsrecht tegenover staat.

Het is de vraag of dit, strikt territoriale, standpunt van de overheid bij toetsing door de rechter standhoudt. Voorlopig leidt echter een toename van het aantal CAO-regelingen tot grotere rechtsonzekerheid en een mogelijke belemmering van het vrij verkeer van personen en diensten.

Deze coördinatieproblemen zijn tot op zekere hoogte te ondervangen: Nederland zou de relevante CAO-regelingen kunnen aanmelden waardoor ze onder de coördinatie in Europees verband gaan vallen en zelf de territoriale werking van dit soort CAO-bepalingen afstemmen op dat van het Nederlandse sociale zekerheidsstelsel. Daarmee zou het verschil tussen een CAO-regeling en een wettelijke regeling voor het internationale sociale recht grotendeels wegvallen. De overige nadelen van een toename van CAO-regelingen ten koste van wettelijke regelingen zoals druk op de CAO-onderhandelingen, een verminderde continuïteit van de regelingen en een bemoeilijking van de premie-inning blijven dan echter bestaan.