Niets onrechtvaardigs in wijzigingen WAO

De kabinetsplannen om de WAO-uitkeringen te verlagen en de duur ervan te bekorten zijn van vele zijden heftig gekritiseerd.

Van een verzekering waarvoor werknemers vaak jarenlang premie hebben betaald worden plotseling de uitkeringsvoorwaarden verslechterd. Vele uitkeringsgerechtigden, voorop degenen die terecht van de regeling gebruik maken, dreigen daardoor soms honderden guldens per maand achteruit te gaan. Kortom, de voorgenomen ingrepen in de WAO zijn onrechtvaardig en onrechtmatig, zo wordt betoogd. Bij deze kritiek kunnen echter de nodige kanttekeningen worden geplaatst. Daarbij gaat het vooral om de vraag - die tot nog toe vrijwel onbesproken is gebleven - wat nu eigenlijk onder een rechtvaardige arbeidsongeschiktheidsverzekering moet worden verstaan.

Op zichzelf is het niet onjuist om de WAO als een verzekering te beschouwen: werknemers betalen jaarlijks een premie om het risico van loonderving ten gevolge van arbeidsongeschiktheid te dekken. Het feit dat men in het verleden premie heeft betaald geeft echter nog geen recht op een uitkering in geval van toekomstige arbeidsongeschiktheid. Daarin verschilt de WAO niet van een brandverzekering: de huidige premie is de prijs voor de verzekering van het huidige risico. Zodra men stopt met premie-betalen (bijvoorbeeld omdat men vrijwillig ophoudt met werken) houdt ook de verzekering op, ongeacht hoe lang men in het verleden premie heeft betaald. Men bouwt dus niet, zoals bij pensioenregelingen, geleidelijk rechten op.

Het is dus op zichzelf niet ongeoorloofd dat de verzekeraar de polisvoorwaarden (premie en uitkering) verandert. Nu doet zich hier wel een belangrijk verschil voor tussen de overheid als verzekeraar en een particuliere verzekeringsmaatschappij. Bij een particuliere verzekering heeft men, als de polisvoorwaarden worden gewijzigd, gewoonlijk het recht om de verzekering op te zeggen en een andere verzekeraar te zoeken. Bij de wettelijk verplichte werknemersverzekeringen is dit niet het geval (al kan men wel een aanvullende bovenwettelijke regeling treffen).

Als vakbondsvertegenwoordigers zeggen dat zij (of beter: hun leden) bereid zijn een hogere premie te accepteren om de uitkeringen in tact te houden, zou het dan ook voor de hand liggen om hen de mogelijkheid te bieden een andere verzekering af te sluiten. Dat zou bijvoorbeeld kunnen door de verantwoordelijkheid voor de werknemersverzekeringen over te dragen aan de sociale partners of aan de individuele werknemers. Kabinet noch vakbonden voelen evenwel iets voor deze mogelijkheid. Vooral vanuit het oogpunt van de vakbeweging is dit weinig consequent: zij verwijt het kabinet in te grijpen in een verzekering die "eigenlijk van de werknemers zelf' is, maar weigert om zelf de verantwoordelijkheid ervoor te dragen.

Wanneer het niet om de toekomstige uitkeringsaanspraken van werknemers die (nog) niet arbeidsongeschikt zijn gaat, maar om de uitkeringen van degenen die al op de WAO (of ZW) zijn aangewezen, ligt de zaak anders. Voor hen zijn er per definitie geen mogelijkheden om van verzekeraar te veranderen of alsnog een aanvullende verzekering af te sluiten (een "brandend huis' valt niet te verzekeren). Op het eerste gezicht is ingrijpen in hun uitkeringsvoorwaarden dan ook niet aanvaardbaar. Nog afgezien van de vraag of al deze uitkeringsgerechtigden wel terecht aanspraak op een WAO-uitkering maken - daarover is de afgelopen maanden al genoeg geschreven - kunnen hierbij evenwel enkele kanttekeningen worden geplaatst.

De vergelijking met een particuliere verzekering gaat in zoverre mank, dat de verzekerde nooit een polis heeft ondertekend waarin de precieze uitkeringsrechten zijn vastgelegd. Bij een verplichte verzekering die iedereen - onder meer om uitdrukking te geven aan de onderlinge solidariteit - aan dezelfde polisvoorwaarden bindt, is dat ook niet mogelijk. Noodzakelijkerwijs is het dan de regering - of juister: het gekozen parlement - die de polisvoorwaarden vaststelt, ook het recht heeft deze te wijzigen. Wijst men dit af, dan rest slechts de eerder genoemde mogelijkheid om de verzekering in haar geheel aan individuele werknemers of de sociale partners over te dragen. Want men kan toch moeilijk de overheid de verantwoordelijkheid laten dragen voor het stelsel van sociale zekerheid, maar haar het recht onthouden er veranderingen in aan te brengen?

Wie nu, zoals R. Elkerbout in NRC Handelsblad van 16 september, betoogt dat door het bevriezen van de bestaande WAO-uitkeringen de "gerechtvaardigde verwachtingen' van arbeidsongeschikten worden genegeerd, had al veel eerder bezwaar moeten aantekenen toen jaren achtereen de koppeling van de uitkeringen aan de lonen niet werd toegepast. Daartoe moest nota bene telkenmale de Wet Aanpassingsmechanismen (WAM) buiten werking worden gesteld. Zo bezien is de ingreep in de WAO-uitkeringen allesbehalve een novum.

Dit neemt natuurlijk niet weg, dat de regering bij eventuele wijzigingen wel de rechtvaardigheid in het oog dient te houden. Hoe onrechtvaardig is nu een verlaging van de WAO-uitkeringen? De rechtvaardigheid van een maatregel wordt in de praktijk vaak afgemeten aan de vraag wie er, in vergelijking met de bestaande situatie, op vooruit en achteruit gaan. Daarbij lijken velen er voetstoots van uit te gaan, dat de bestaande WAO een rechtvaardige regeling is. Deze biedt immers de garantie van een zekere inkomenscontinuïteit in geval van ongewilde loonderving, zo luidt de standaardredenering. Maar het is de vraag of de rechtvaardigheid vereist, dat de overheid daarvoor garant staat.

Door uitkeringen af te leiden van de lonen worden immers de loonverschillen op de arbeidsmarkt in de sociale zekerheid gereproduceerd. De grote verschillen in loon die op de arbeidsmarkt worden betaald hebben echter maar weinig met rechtvaardigheid van doen. Verschillen in aanleg, sociale achtergrond en macht en toevallige schaarsteverhoudingen zijn voor een groot deel van de inkomensongelijkheid verantwoordelijk. Als de overheid aan mensen die dankzij dergelijke factoren een hoog loon hadden ook een hoge uitkering verstrekt wanneer zij arbeidsongeschikt of werkloos worden, houdt zij daarmee in wezen een onrechtvaardige inkomensverdeling in stand. Wie meent dat het met die onrechtvaardigheid wel meevalt, omdat de loonverschillen in Nederland toch al heel klein zijn, zou zich er ook niet druk om moeten maken als alle uitkeringsgerechtigden met een minimumuitkering genoegen moeten nemen.

Maar ook rechtvaardige loonverschillen vormen in het algemeen geen rechtvaardiging voor duurzaam van het loon afgeleide uitkeringen. Immers, als rechtvaardig kunnen loonverschillen worden aangemerkt die samenhangen met de aard van het werk, zoals zwaar, vuil of verantwoordelijk werk. Anders gezegd, zij bieden een compensatie voor de opoffering die men zich getroost om het werk te verrichten. Valt het werk weg, dan vervalt daarmee in beginsel ook de rechtvaardiging voor die compensatie. Wel is het redelijk om nog gedurende enige tijd een aan het vroegere loon gerelateerde uitkering te verstrekken. We mogen immers veronderstellen, dat de meeste uitkeringsgerechtigden liever het werk met de bijbehorende inkomenscompensatie waren blijven verrichten. Bovendien is in het verleden de verwachting gewekt dat men permanent een hoge uitkering zou ontvangen, zodat men de tijd dient te krijgen om zich aan de gewijzigde situatie aan te passen.

Als inderdaad een groot deel van de inkomensverschillen op de arbeidsmarkt niet rechtvaardig is en de rechtvaardigheid van de overige loonverschillen vervalt met de beëindiging van het werk, valt niet in te zien waarom arbeidsongeschikten tot hun 65ste jaar een uitkering zouden moeten ontvangen die een vast percentage van hun vroegere loon bedraagt. Het kabinet heeft er niet ten onrechte op gewezen, dat daardoor een te groot verschil ontstaat ten opzichte van vroeg-gehandicapten die nooit in staat zijn geweest een loon te verdienen. Zo bezien zijn de bijgestelde kabinetsplannen - een geleidelijk aflopende uitkering die eindigt op een niveau dat hoger is naarmate men ouder is en dus doorgaans langer heeft gewerkt - zo gek nog niet.

Ook hier pleit er echter veel voor om de verantwoordelijkheid voor de werknemersverzekeringen over te dragen aan het particuliere bedrijfsleven. Aangezien de bovenminimale uitkeringen een afgeleide zijn van de loonverhoudingen op de arbeidsmarkt dienen ze in wezen als een onderdeel van de arbeidsvoorwaarden te worden beschouwd. Wie (collectief of individueel) in staat is van zijn werkgever een hoog loon af te dwingen, dient zich dan ook maar van een goede verzekering te voorzien voor het geval hij zijn werk mocht verliezen.

Het veel gehoorde tegenargument dat degenen met de zogeheten "slechte risico's' daarvan de dupe zouden zijn, klinkt weinig overtuigend zolang men wel accepteert dat er grote verschillen in arbeidsvoorwaarden (loon, pensioen, carrièreperspectieven, emolumenten, enzovoorts) bestaan tussen slimme en domme, gezonde en ongezonde werknemers, in sterke en zwakke, renderende en verlieslijdende bedrijven. Dergelijke verschillen zijn ten minste zo onrechtvaardig als de verschillen die in de geprivatiseerde sociale zekerheid zouden optreden. Beter ware het dan ook dat de overheid zich veel intensiever zou bezig houden met het scheppen van gelijke kansen voor iedereen op de arbeidsmarkt.

In verschillende opzichten zijn de voorgenomen wijzigingen van de duur en hoogte van de WAO-uitkering zo onrechtvaardig nog niet. Helaas heeft het kabinet verzuimd om haar voorstellen van een gedegen rechtvaardiging te voorzien en vergezeld te laten gaan van een aansprekende visie op de toekomst van de sociale zekerheid. Dat zou ongetwijfeld de protesten tegen de WAO-plannen niet hebben voorkomen, maar het zou mogelijk wel aanleiding zijn geweest tot een meer fundamentele discussie over de grondslagen van het stelsel van sociale zekerheid. Nu lijken de ingrepen in de WAO eerder een belemmering dan een stimulans voor een grondige herbezinning op de sociale verzekeringen te zijn.