Aandacht voor vraag hoe recht met macht omgaat

“Het is de taak van de jurist om de macht binnen de perken van het recht te houden. Maar deze taak zet hem voor een probleem”, merkte de bekende Utrechtse strafrechtsgeleerde W. Pompe meer dan veertig jaar geleden op. Inderdaad, het recht dient de macht aan banden te leggen doch rechtshandhaving zelf kan het niet stellen zonder machtsmiddelen. Hoe het recht omspringt met zijn eigen macht is een klassiek vraagstuk dat bekend staat als dat van de "instrumentaliteit' in het recht - zeg maar gewoon: het eeuwige probleem van de vuile handen.

Deze kwestie is enigszins in de vergetelheid geraakt tijdens bijna een decennium van "no nonsense'-kabinetten. Maar nu is er, althans in het rechtsgeleerde discours, toch een kleine opleving te bespeuren. De hoogleraren mr. A.C. 't Hart (strafrecht, Leiden) en dr. R. Focqué (inleiding, Rotterdam) hebben vorig jaar een lijvig boek het licht doen zien onder de titel Instrumentaliteit en rechtsbescherming. Dit voorjaar is daarover in Tilburg een speciale dag belegd voor een beperkte kring specialisten op het gebied van strafrecht en rechtssociologie. Zij hadden heel wat om zich ongerust over te maken.

Zomaar een voorbeeld: staatssecretaris Kosto van justitie wil de raden voor kinderbescherming en voor de gezinsvoogdij samenvoegen met de reclassering. Dat spaart overhead en de reclassering en de raden zijn toch al georganiseerd op basis van de negentien arrondissementen van de rechtspleging die zij dienen. In werkelijkheid is er een wereld van verschil tussen de "civiele' jeugdbescherming en de strafrechtelijk georiënteerde reclassering. De een is net bezig zijn taken te zuiveren, met als kern rapportage en registratie, de ander combineert juist voorlichting en hulpverlening. Hoe komt men alleen al op de gedachte?

Het Kamerlid Soutendijk-van Appeldoorn (CDA) kon zich eerder dit jaar niet aan de indruk onttrekken “dat niet de inhoudelijkheid van het werk, maar de structuur van het departement beslissend zou zijn geweest”. Reclassering, raden voor de kinderbescherming en gezinsvoogdij-instellingen vallen in Den Haag namelijk onder één directie.

De observatie van het Kamerlid wijst een belangrijke motor van het instrumentalisme aan: het departement van justitie dat zijn eigen ambtelijke belangen steeds meer centraal stelt in de zaken des rechts. De eigen bedrijfscultuur komt centraal te staan (het woord "bedrijf' is tegenwoordig niet van de lucht in de strafrechtspleging) en toetsing van de eigen denkbeelden aan wat anderen hebben te zeggen heeft steeds minder prioriteit. Een teken aan de wand is de strijd om het Openbaar Ministerie (OM), die thans aan de gang is. Terwijl althans een aantal openbare aanklagers het magistratelijke - afstandelijke - aspect van hun functie beklemtoont, is er ondanks vrome verzekeringen van het tegendeel, een sterk streven het OM terug te brengen tot weinig meer dan een buitendienst van het ministerie van justitie.

Een recent voorbeeld waartoe het kokerzicht kan leiden vormt de strafbaarheid van criminele plannenmakerij, waarover minister Hirsch Ballin onlangs en wetsvoorstel heeft ingediend. Op zichzelf vormt het zogeheten "stuk maken' van zaken bepaald een probleem: om potentiële slachtoffers niet onnodig in gevaar te brengen wordt voortijdig ingegrepen - ten koste van de kans op een adequate veroordeling. Is het middel echter niet erger dan de kwaal? Het voorstel van Hirsch Ballin doorbreekt een belangrijke grens in het strafrecht, namelijk dat mensen alleen op hun daden worden beoordeeld. Een punt van kritiek is vooral dat het geldende strafrecht al een heel eind zou voorzien in de mogelijkheid de verijdelde booswichten naar behoren te straffen (met name door de bestaande strafbepaling tegen criminele organisaties).

Er valt moeilijk te ontkomen aan de indruk dat Justitie deze mogelijkheid niet erg enthousiast heeft verkend. De nieuwe strafbepaling is dan ook bepaald niet alleen ingegeven door zuiver juridische overwegingen. Werkbesparing is ten minste even belangrijk, zo werd enkele jaren geleden opgemerkt in het Tijdschrift voor Strafrecht: de politie kan immers in een eerder stadium, dus na minder mensuren, ingrijpen. Als dit de verdachte dan ook nog eens een solide vrijheidsstraf bezorgt, zodat de criminele inlichtingendiensten hem een flinke tijd niet in de gaten hoeven te houden, snijdt het mes aan twee kanten. Indien de aldus vrijkomende arbeidscapaciteit ter beschikking blijft van de recherche is bovendien sprake van de door Justitie zozeer gewenste versterking van de criminaliteitssector bij de politie. Zo redeneert men tegenwoordig bij het departement dat over de rechtsstaat gaat.

In het verlengde ligt een voortdurend hameren op de "pakkans' - “typische struikroverstaal” zoals prof. H.Th.J. van Maarseveen het in 1985 uitdrukte in het Juristenblad. De vergelijking is een beetje oneerbiedig, maar er valt moeilijk te ontkomen aan de gedachte dat politie en justitie aan de haal zijn gegaan met de wettelijke beperkingen op hun activiteit. Op een congres van de Jonge Balie in 1984 schudde de Utrechtse hoofddocent strafrecht en advocaat P.J. Baauw moeiteloos een lange litanie van “niet wettelijk herkenbare (laat staan erkende) verschijnselen” uit zijn mouw: undercoveragent, agent-provocateur (lokbeamte), infiltrant, pseudokoper, tipgever, deals met criminelen, politiesepot, veiligheidsfouillering, voortgezette toepassing, onder zich houden van bepaalde voorwerpen, confrontatie tussen verdachte en getuigen, sorteerproef, opsporingsrichtlijnen, persmededelingen, driehoeksoverleg, richtlijnen voor schikking van overtredingen en misdrijven met tarieven en schijven, sepotgronden, telefoontap tegen een onbekende dader, oplegging ter verjaring, inhaaldagvaarding, kop staart-vonnis (vonnis waarbij de bewijsmiddelen niet op schrift worden gesteld). En dit is nog slechts een greep.

Dergelijke nieuwigheden zijn niet per definitie slecht. Maar het minste dat te zeggen valt is dat deze dagelijkse vormvrijheid voor de instanties afsteekt tegen de opwinding die ontstaat wanneer af en toe enkele verdachten op hun beurt door zogeheten vormfouten van de justitie de dans ontspringen. Baauw herinnerde er trouwens reeds aan dat het Wetboek van Strafvordering - dat zo'n handenbinder heet te zijn - op bijna zeshonderd wetsartikelen slechts zevenendertig "nietigheden' bevat, waarbij vormverzuim dus direct wordt afgestraft. Dergelijke vormfouten betreffen dan wèl de harde kern van het justitiële bedrijf. Men kan het dan toch moeilijk doen voorkomen alsof de verhouding tussen rechtswaarborgen en criminaliteitsbestrijding zoek is.

Eerder dreigen nieuwe varianten op het thema "het doel heiligt de middelen'. Neem de stortvloed van toezichthouders die op ons afkomt in het kader van de sociale controle: stadwacht, pleinbeheerder, wijkconciërge, politie-assistent c.q. -wacht. Zelfs het kabinet schijnt enigszins geschrokken te zijn van deze wildgroei en wil deze saneren door weer een nieuwe vorm van "politie-surveillanten' in te voeren.

Maar hoe staat het met de kwaliteit van de controle?, vroeg de Utrechtse hoogleraar strafrecht mr.C. Kelk op de conferentie in Tilburg. Daarmee doelde hij op “de kundigheid van optreden van de controleurs, hun keuzen, hun prioriteiten, hun tact, hun toon”. En dit toezicht van mens tot mens is nog betrekkelijk onschuldig. De trend om daar allerlei "punitieve' controle-modaliteiten aan vast te knopen is echter levensgroot. Dit soort eenzijdige klemtoon op criminaliteitsbestrijding maakt, in de woorden van prof.J.M. Leijten enkele jaren geleden, “de samenleving in wezen tot een angstige, opgejaagde samenleving”.

Alle reden dus om het oplevende discours over instrumentaliteit en recht ook te laten klinken aan het Binnenhof. Maar dat levert een droevigmakende eenheidsworst, zeker als het op de strafrechtspleging aankomt. Een teken des tijds is de vanzelfsprekendheid waarmee een lid van de oppositie, D66-woordvoerder Wolffensperger, in het jongste nummer van het reclasseringsblad Vrijspraak de bezuigingsopdracht van het kabinet voor reclassering en rechtshulp behandelt. “Justitie had uit het Regeerakkoord geld voor de rechtshandhaving weten te slepen. Bij de Tussenbalans kon het toen niet meer geheel buiten schot blijven.” Dat mag waar zijn, maar dat verklaart nog niet waarom het extra geld voor de politie en justitie moet zijn en de korting voor hulpverleners, die nu net de macht binnen de perken van het recht moeten helpen houden. Het kennelijke automatisme van dergelijke prioriteiten zou juist ter discussie behoren te worden gesteld.