Slechts sterkere internationale groei helpt kabinet uit dilemma

Het overschot op de lopende rekening van de betalingsbalans stijgt volgend jaar tot de ongekende hoogte van 25 miljard gulden. Dat betekent dat er in ons land in vergelijking met andere industrielanden veel wordt gespaard. In economische zin is er volgend jaar duidelijk sprake van forse binnenlandse onderbesteding. Een evenwichtige betalingsbalans - één van de in het begin van de jaren vijftig geformuleerde doelstellingen van het Nederlandse economische beleid - is ver te zoeken. Volgens de economische leerboeken zou het kabinet - zeker bij een zo groot overschot op de betalingsbalans - een beleid moeten voeren dat de onderbesteding vermindert inplaats van aanwakkert. Niemand zal willen ontkennen dat het voor het CDA-PvdA-kabinet enigszins tragisch is dat het door handhaving van de eigen, strakke normen voor de publieke financiën de Nederlandse economie niet van de voordelen van een sterke betalingsbalans kan laten profiteren.

Daardoor wordt de economische ontwikkeling in 1992 zoals die nu in de Miljoenenennota wordt verwacht, gekenmerkt door grote tegenstrijdigheden. De Raad van State heeft daar kritische opmerkingen over gemaakt. Ook uit de economenhoek kwam kritiek op de onderbesteding. Bijvoorbeeld van de kant van prof. J. Pen. Op zichzelf doet de Nederlandse economie het niet slecht. De bedrijfsinvesteringen groeien volgens de prognoses wat minder dan dit jaar. Maar daarbij moet in aanmerking worden genomen dat de investeringen in 1990 en 1991 zeer sterk zijn gestegen. De Nederlandse export volgt de groei van de wereldhandel.

Desondanks loopt de economische groei in ons land terug. Nederland is, anders dan bijvoorbeeld de Verenigde Staten en Engeland ontkomen aan een echte recessie, maar kampt wel met een lichte economische terugslag en versterkt die nu door het binnenlandse bezuinigingsbeleid. Daardoor zal, zo voorspelt het Centraal Planbureau, de binnenlandse consumptie (van gezinnen en bedrijven) volgend jaar minder stijgen dan dit jaar. De combinatie van lagere consumptie waardoor minder wordt geïmporteerd, en verdere stijging van de export zorgt ervoor dat het overschot op de lopende rekening van de betalingsbalans, dat internationaal gezien dit jaar al zeer hoog was, verder oploopt.

Had het kabinet die tegenstrijdigheden in de economische ontwikkeling kunnen beperken? Niet zolang verlaging van de omvang van het financieringstekort - het verschil tussen uitgaven en inkomsten van de overheid - en het op orde brengen van de publieke financiën in het financiële beleid van het kabinet de hoogste prioriteit hebben. Ook de Raad van State erkent dat. En zelfs Pen komt ondanks een Keynesiaanse visie waarmee het kabinetsbeleid volledig in strijd is, niet tot een alternatief.

Het is een duidelijke illustratie van het dilemma waarvoor het kabinet zich bij het opstellen van de begroting 1992 geplaatst zag. Het hoge betalingsbalansoverschot zou op zichzelf - het is immers een uiting van grote besparingen - ruimte geven voor een conjunctureel stimuleringsbeleid. Zouden we in de huidige situatie de veelgeprezen "Zijlstra-norm' uit de jaren zestig hanteren die was gebaseerd op de omvang van het overschot op de betalingsbalans, dan zou het financieringstekort aanzienlijk hoger kunnen zijn dan het voorziene tekort in 1992.

De normen die het kabinet zich heeft gesteld voor het financieringstekort en de collectieve lastendruk laten echter geen conjuncturele speling toe. Het totstandkomen van de Europese Monetaire Unie, waarbij strakke regels zullen gaan gelden voor de omvang van het toegestane financieringstekort in de lidstaten, de internationale concurrentieverhoudingen die vragen om een beperkte collectieve lastendruk en de groeiende rentelasten op Nederlandse overheidsschuld die een steeds groter deel van de andere overheidsuitgaven verdringen, zijn de belangrijkste financiële argumenten voor handhaving van de gestelde normen.

Vooral handhaving van de norm voor het tekort maakt een pro-cyclisch beleid onvermijdelijk. Die noodzaak is versterkt doordat ook in de afgelopen tien jaar - juist een periode van economische groei - een pro-cyclisch beleid is gevoerd. Het Centraal Planbureau wijst daar nog eens nadrukkelijk op in zijn Macro Economische Verkenningen voor 1992.

De ervaring uit het verleden leert dat een jaarlijks vastgestelde norm voor het financieringstekort - zo politici die ook in de loop van het jaar willen handhaven - vrijwel per definitie leidt tot een pro-cyclisch economisch beleid. In tijden van groei wordt de norm door politici als maximum gehanteerd waardoor er ruimte ontstaat voor extra uitgaven (de praktijk) of belastingverlaging. In de situatie van lichte recessie fungeert de norm juist als minimum waardoor de noodzaak voor bezuinigen en eventueel lastenverhoging ontstaat.

Een groot probleem is dat niemand nog om de nog steeds sterk stijgende rentelasten heen kan. De rekening die vorige kabinetten achterlieten, wordt nu gepresenteerd, maar tegen een veel hogere rente dan een paar jaar geleden. Zowel het ministerie van financiën als het Centraal Planbureau gaan ervan uit dat Nederland zelf niets kan doen aan de hoge rente die ons wordt gedicteerd door de Bondsrepubliek. De gulden zou minder hard worden. Maar juist de hardheid van de gulden zorgt ervoor dat de exporterende bedrijven die in 1991 profiteren van de groei van de wereldhandel, daar financieel niet beter van worden - zo meldt het CPB. Zit daarin niet enige aanleiding tot bezinning?

Als het kabinet op het punt van de rente niets kan of wil ondernemen kan het zich dan - in het licht van het forse spaaroverschot in de particuliere sector - de komende jaren nog enige financiële speelruimte verschaffen? De Miljoenennota is daarover vaag. Minister Kok wil particuliere beleggers overhalen meer te investeren in publieke infrastructuur, maar hoe hij dat wil bereiken blijft onduidelijk. Voorwaarde is - volgens de Miljoenennota - dat de projecten voor de overheid niet duurder worden dan wanneer ze door de overheid zelf zouden worden gefinancierd. In dat geval zal Kok vermoedelijk bij de beleggers toch met meer moeten aankomen dan met overtuigingskracht. Het is niet denkbeeldig dat beleggers een contraprestatie vragen, bijvoorbeeld in de vorm van afzwakking of vertraging van de maatregelen in het kader van de zogeheten fiscale "brede herwaardering'.

Dat is niet echt een oplossing voor de problemen van het kabinet want de brede herwaardering is juist bedoeld om de economie en de overheid meer te laten profiteren van de in Nederland internationaal bezien zeer hoge pensioenbesparingen. De opzet is de institutionele beleggers eerder belasting te laten betalen over de beheerde pensioengelden. Belastingbetalen wordt nu uitgesteld tot een pensioen wordt uitgekeerd.

Er zijn nog andere manieren voor de overheid om van de hoge pensioenbesparingen te profiteren. Het kabinet had gehoopt dat de commissie Stevens een principiële uitspraak zou doen over het zwaarder belasten van aanvullende pensioenen. Deze commissie stelt wel voor het bejaardentarief dat lager is dan de belastingtarieven voor niet-bejaarden, iets te verhogen maar onthoudt zich van een principiële stellingname zodat het kabinet weinig houvast heeft.

Meer is wellicht te verwachten van het pleidooi van het kabinet voor flexibeler vormen van pensioenuitkeringen. In een adviesaanvraag aan de SER zal het onder andere suggereren bij het opbouwen van het pensioen in beginsel uit te gaan van het gemiddelde verdiende loon in plaats van het (hogere) loon aan het eind van een carrière. Uitgaan van het eerste betekent dat er minder (onbelaste) pensioenpremie wordt gespaard, waardoor het belastbaar inkomen van werknemers toeneemt en de overheid meer belasting kan innen zonder de tarieven te verhogen. Bijkomend voordeel voor de overheid is dat in één klap de tekorten bij het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds kunnen worden weggewerkt.

Dit soort aanpassingen zullen echter zoveel tijd vergen dat dit kabinet er niet de vruchten van kan plukken.

Zoals het er nu uitziet kan alleen een sterkere internationale groei het kabinet een andere uitweg uit het huidige economische dilemma bieden.