Ook van plaatselijke of regionale klachteninstanties; Ombudsman controleert kwaliteit

Een ombudsman, zo werd enkele jaren geleden opgemerkt in een discussie over dit instituut in deze krant, “is iemand die zich nergens over verbaast en iedere keer weer verwonderd is”. Wat dit betreft werd de Nationale Ombudsman mr.drs. M. Oosting deze week op zijn wenken bediend door het CDA tijdens de behandeling van zijn jaarverslag in de Tweede Kamer. De grootste regeringsfractie vindt uitbreiding van de bevoegdheden van de Nationale Ombudsman tot de lagere overheden niet langer wenselijk, ook al was zij daar jarenlang voorstander van. De toenemende decentralisatie in het openbaar bestuur brengt volgens de christen-democraten echter mee dat lokale overheden zelf dienen te zorgen voor een klachtenregeling.

Deze draai is wonderlijk, maar verbaast niet gezien de lange lijdensweg die is gevolgd op het principebesluit dat uitbreiding van de nationale ombudstaak tot gemeenten en provincies wenselijk is. Het parlement heeft al bij de - eveneens zeer langdurige - voorbereiding van het instituut ombudsman er steeds de nadruk op gelegd dat hij uiteindelijk zowel de centrale als de lagere overheid zou moeten kunnen beoordelen. Alleen om praktische redenen werd zijn bevoegdheid vooreerst beperkt tot de centrale overheid en de politie. Dat de lagere overheid er wel degelijk bij hoort werd nog eens bevestigd in 1983 maar vervolgens, alweer om praktische redenen, opgeschoven tot 1986. Het kabinet Lubbers-II schoof het besluit vervolgens weer voor zich uit, en onlangs liet minister Dales (binnenlandse zaken) weten dat 1992 niet haalbaar is wegens geldgebrek. De Kamer bleek daar deze week genoegen mee te nemen, maar een meerderheid bleef wel vasthouden aan taakuitbreiding op een later tijdstip.

Nu moet gezegd worden dat de ietwat rommelige start van de eerste Nationale Ombudsman dr. J.F. Rang ook wel aanleiding gaf tot reserves van praktische aard. Vijf jaar geleden kritiseerde de Algemene Rekenkamer de ondoelmatigheid die de eerste ambtsperiode kenmerkte. Maar dat is inmiddels passé. De manier waarop Oosting zijn tent runt geeft geen reden tot twijfel of hij zijn nieuwe taak wel aan kan.

Wat is er dan toch zo moeilijk aan? Met name de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft de afgelopen tien jaar een aantal bezwaren naar voren geschoven tegen veelgebruikte argumenten voor taakuitbreiding. Een van die argumenten is dat de ombudsfunctie niet los valt te zien van de administratieve rechtsbescherming - en deze geldt voor àlle overheden. De VNG stelt daar tegenover dat de maatstaf van de ombudsman of een bestuurlijke gedraging “behoorlijk” is, veel meer een parlementair karakter heeft dan dat van een rechtsoordeel - zodat nauwer aansluiting zou moeten worden gezocht bij gemeenteraden of provinciale staten.

Aan de burger is het echter moeilijk uit te leggen - zo betoogde mr. E.Helder, die in 1989 promoveerde op het proefschrift Ombudsman en administratieve rechtsbescherming - waarom men voor een huursubsidie (Rijk) wèl bij de Nationale Ombudsman moet zijn en voor een woonvergunning (gemeente) niet. Als provinciale staten of gemeenteraad beslissende invloed kunnen uitoefenen op benoeming of ontslag van de lagere ombudsman loopt diens onafhankelijkheid bovendien gevaar, zo heeft het Kamerlid Stoffelen (PvdA) daaraan toegevoegd. Raden en Staten oefenen immers ook bestuursbevoegdheden uit en zijn daardoor zelf veel meer voorwerp van onderzoek van een ombudsman dan de landelijke volksvertegenwoordiging.

De VNG heeft een tussenvariant gelanceerd waarbij de Tweede Kamer de lagere ombudslieden benoemt op voordracht van het lokaal bestuur, maar Stoffelens bezwaar geldt evenzeer deze zeeffunctie.

Het argument van “herkenbaarheid en bereikbaarheid” dat de VNG in stelling bracht werd door haar zelf al enigszins ontkracht doordat zij maar liefst drie alternatieven presenteerde: aanstelling van een eigen ombudsman, een gezamelijke (regionale) ombudsman voor meerdere gemeenten en inschakeling van de Nationale Ombudsman wanneer de gemeente zelf van oordeel is dat dit beter is. Alsof de burger daar wijs uit wordt.

Het misbaar van de lokale lobby schiet zijn doel voorbij. Uitbreiding van de bevoegdheid van de Nationale Ombudsman tot de lagere overheden betekent helemaal niet dat daarin geen plaats is voor ombudslieden. Deze hebben hun plaats ook al bewezen. De vier grote gemeenten plus Haarlem hebben een eigen ombudsman, enkele middelgrote gemeenten (Enschede, Zwolle) hebben een ombudscommissie en de provincie Drenthe had in 1979 zelf de primeur van een ombudsvrouw.

Het is echter een misvatting dat de taakuitbreiding van de Nationale Ombudsman geen ruimte zou laten voor een eigen klachtenbehandeling in “de eerste ronde”, merkt mr. Helder op. Dat houdt verband met het in de Ombudswet neergelegde principe dat een klager eerst bij de betrokken instantie zelf dient te protesteren voordat men het hogerop zoekt. Dit is trouwens ook in het lokale ombudswerk zelf al een vuistregel. Menige gemeentelijke dienst kent immers zijn eigen klachtenbalie. “Als die er niet waren”, zei de Amsterdamse ombudsman N. Salomons in 1987 tegen deze krant, “bedroeg het aantal klachten bij mij het viervoudige.”

Een dergelijke “tweetrapsraket” (straks een drietrapsraket) kan natuurlijk ook een extra drempel voor de burger betekenen, maar daar valt met een beetje soepelheid best uit te komen. Taakverbreding voor de Nationale Ombudsman accentueert wel de noodzaak van sanering van het nu reeds zichtbare fenomeen van stapeling van klachtprocedures. Neem de politie; daarover kan geklaagd worden intern bij het korps, bij de burgemeester (eventueel voorzien van een klachtencommissie, zoals in Amsterdam), de lokale ombudsman en ook nog de Nationale Ombudsman.

Erkenning van lagere ombudslieden is niet automatisch; de Nationale Ombudsman oefent controle uit op de kwaliteit van de klachtenregeling. Maar dat is alleen maar positief, aldus mr. Helder: “Naarmate de eerste ronde beter is georganiseerd zal er voor de Nationale Ombudsman meer reden zijn zich terughoudend op te stellen.” Alle eerbied dus voor de decentralisatie die het CDA bepleit. Deze gaf trouwens zelf toe dat zijn nieuwe standpunt als consequentie heeft dat het Rijk dwingende eisen stelt aan lagere overheden. Over decentralisatie gesproken.