Een alternatieve onderwijsbegroting

Afgelopen dinsdag presenteerde minister Ritzen de onderwijsbegroting voor 1992. De begroting is sluitend gemaakt dankzij een verhoging van het lesgeld met bijna 300 gulden en een boete voor zittenblijvers van 250 gulden. Volgens de bewindsman moeten gezinnen op deze manier leren een scherpere keuze te maken tussen ""consumptieve uitgaven zoals cosmetica en vakanties, en geld voor het onderwijs''.

Door een kunstgreep als de lesgeldverhogingen blijven belangrijke verschuivingen in de begroting zelf uit. Na eerdere botsingen over bezuinigingsmaatregelen met het bedrijfsleven en de verzuilde organisaties, gaat minister Ritzen nieuwe confrontaties uit de weg.

Is dat terecht? Heeft de onderwijsbegroting van 34 miljard inderdaad de rek van beton? De redactie onderwijs van NRC Handelsblad denkt van niet. Daarom volgt hieronder een proeve van een alternatieve begroting. Ze is geschreven zonder de pretentie van volledigheid, maar wel zo dat mooie gebaren en pijnlijke bezuinigingen met elkaar in evenwicht zijn.

Vergeleken met het buitenland is de deelname aan het onderwijs in ons land groot. Steeds minder leerlingen gaan na hun zestiende verjaardag van school. Van de jongeren van 17 jaar en ouder volgt eenderde hoger onderwijs. De samenleving wordt mondiger en individualistischer, en het streven van de overheid om die samenleving meer verantwoordelijkheden te geven past in deze ontwikkeling.

Jammer genoeg heeft het onderwijsbolwerk in Zoetermeer enige moeite de decentralisatie met meer dan alleen woorden te belijden. Om te beginnen zou daarom het ministerie (totale kosten zo'n 330 miljoen per jaar) moeten worden verkleind. Dit kan als alle uitvoerende taken op het gebied van bekostiging en huisvesting worden afgestoten naar de administratiekantoren voor het basis- en voortgezet onderwijs van de verschillende onderwijskoepels. In het hoger onderwijs zouden de instellingen zelf een grotere rol kunnen spelen.

Overigens hoeft dit niet te betekenen dat pakweg eenderde van de drieduizend ministeriële ambtenaren werkloos wordt. Als straks het begrip passende arbeid wordt verruimd, zou een deel van hen bij de administratiekantoren aan het werk kunnen. En is het een onzedig voorstel om een aantal ambtenaren om te scholen tot onderwijzer of leraar in een van de tekortvakken?

Bij een kleiner ministerie past ook een kleinere verzorgings- en overlegstructuur. Bij een drastische verkleining van het ministerie zullen er niet meer genoeg ambtenaren zijn om op alle voorstellen en adviezen te reageren, en zo de cirkelgang van honderdduizenden vellen bedrukt papier in stand te houden.

De verzorgingsinstellingen kosten jaarlijks zo'n 200 miljoen. Daarvan worden niet alleen de drie verzuilde landelijke pedagogische centra betaald, maar ook instellingen als het CITO, de Stichting voor Leerplanontwikkeling en de Stichting voor Onderzoek van het Onderwijs. Zij worden dus via vaste subsidies bekostigd, of er nu veel vraag naar hun materiaal is of niet. Maar als de vraag van scholen bepalend wordt voor het aanbod, zullen dit soort instellingen niet alleen kleiner worden, maar ook beter gaan werken. Ook zouden verzorgingsinstellingen die bestaan bij de gratie van de verzuiling, waaronder de openbare, katholieke en protestants-christelijke pedagogische centra, behalve levensbeschouwelijke ook financiële steun kunnen zoeken bij het maatschappelijk middenveld waar ze uit voortkomen, zoals de kerken.

Als de uitvoerende taken van het ministerie van onderwijs worden overgeheveld naar de administratiekantoren van de koepels, zal voor deze koepels minder invloed via het overlegcircuit nodig zijn. Zij zullen al snel inzien dat een doe-cultuur meer betrokkenheid met zich meebrengt dan een praat-cultuur. Het OOVO, een van de vele overlegorganen, kan verdwijnen.

Schaalvergroting

Een slanker ministerie, minder verzorging en een kleiner overlegcircuit zijn voorwaarden voor zelfbewust onderwijs. Maar als scholen onafhankelijker willen worden, zal aan nog een eis moeten worden voldaan. Schaalvergroting. Er zullen in het basis- en voortgezet onderwijs grotere scholen moeten komen, maar alleen waar dat ook kan. Zo moet het platteland worden ontzien, omdat het niet aangaat de leefbaarheid van honderden dorpen om zeep te helpen. Dat betekent wel dat plattelandsscholen niet meer om onderwijskundige redenen worden opengehouden, en dan is het niet meer dan billijk de minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur of die van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening een bijdrage te vragen.

Door schaalvergroting en een kleinere verzorgings- en overlegstructuur zullen de ergste uitwassen van de verzuiling in het onderwijs verdwijnen. Deze kan in aldus afgeslankte vorm blijven bestaan. Ouders moeten kunnen kiezen voor een bepaald soort school, zonder dat dit de gedwongen keuze is tussen staatsscholen en particulier onderwijs die veel van de ons omringende landen kenmerkt. Overigens zijn door nieuwe vergoedingenstelsels voor de materiële kosten van het onderwijs inmiddels veel van de extra kosten van de verzuiling weggenomen.

Toch zijn er ook terreinen waar de schaalvergroting gedachtenloos lijkt voort te razen. Zo heeft minister Ritzen het voornemen om honderden instellingen voor beroepsonderwijs en volwasseneneducatie samen te voegen tot zo'n zestig zogeheten Regionale Opleidingscentra. Dergelijke monster-instituten voor de aanstaande loodgieter tot en met de huismoeder die een kookcursus zoekt, betekenen een verzwakking van het beroepsonderwijs.

De Regionale Opleidingscentra vormen een van de manieren waarop het ministerie probeert iets aan de maatschappelijke onderwaardering van het beroepsonderwijs te doen. Andere manieren zijn een grote fusie-operatie in het middelbaar beroepsonderwijs, de installatie van een commissie Onderwijs en Arbeidsmarkt en de invoering van basisvorming in het lager beroepsonderwijs.

Ook deze maatregelen lijken soms verkeerd uit te pakken. Zo is het plan van de minister om op zoveel mogelijk plaatsen in het beroepsonderwijs een combinatie van werken en leren in te voeren, eerder terug te voeren op bezuinigingsdrang dan op een goede analyse van de tekortkomingen in het onderwijs. Dualisering kan pas een bijdrage leveren aan een betere aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt als via overleg tussen scholen en bedrijfsleven verantwoorde programma's worden opgesteld.

Er moet meer geld voor het beroepsonderwijs worden uitgetrokken. Waarom zou de leraar motorvoertuigentechniek niet hetzelfde verdienen als zijn collega voor Grieks en Latijn? Ook zou het beroepsonderwijs meer vrijheid moeten krijgen om aan contractonderwijs te doen. Zo zou een begin kunnen worden gemaakt met de modernisering van de apparatuur en het veiliger maken van de praktijkplaatsen op scholen. Uiteraard dient de minister zich te onthouden van kortingen op het budget van scholen die goede zaken doen.

Ook de invoering van het vak techniek in de onderbouw van het voortgezet onderwijs zal de waardering voor het beroepsonderwijs vergroten, en er voor zorgen dat meer meisjes een van de technische vakken kiezen. De deelname van vrouwen aan een opleiding in de exacte en technische studierichtingen is in vergelijking met het buitenland laag.

Window-dressing

Het vak techniek is nagenoeg het enige positieve aspect van de basisvorming. Net als het zogeheten wegingsgeld dat in het basisonderwijs aan de bestrijding van leerachterstanden van arbeiderskinderen en allochtonen wordt besteed (zo'n 300 miljoen), is dit eerder ideologische window-dressing dan een weloverwogen poging om kansarme leerlingen te helpen.

De uitgaven voor de basisvorming (160 miljoen) kunnen beter worden geschrapt. De basisvorming komt jaren te laat en zal ingesleten keuzepatronen niet doorbreken. Het is zelfs zo dat veel scholen die nu nog een tweejarige brugklas hebben, zich opmaken om deze te verdelen in een MAVO-HAVO-stroom en een HAVO-VWO-stroom, enerzijds om ouders te lokken voor wie een vroege selectie een groot goed is, anderzijds uit angst na de basisvorming niet genoeg tijd te hebben voor de voorbereiding op de HAVO- en VWO-examens. Om er voor te zorgen dat leerlingen op het goede schooltype terechtkomen, zou de CITO-toets aan het einde van de basisschool een prominentere plaats in moeten nemen.

Behalve tot uitstel van schoolkeuze, had de basisvorming ook moeten leiden tot onderwijskundige vernieuwingen. Het nieuwe lesrooster zit echter zo goed als dichtgetimmerd, waardoor het aloude ritme van een uur Engels, een uur wiskunde, een uur natuurkunde, dag in dag uit gegeven aan drie rijen leerlingen blijft bestaan. De passiviteit die zo'n dagindeling bij leerlingen oproept sluit niet aan op de zelfstandigheid die kinderen wordt bijgebracht op de basisschool. Ze is ook geen goede voorbereiding op de studiehouding die succes in het hoger onderwijs mogelijk maakt.

De energie en (een deel van) de 160 miljoen die nu voor de basisvorming worden uitgetrokken, zouden beter aan de invoering van het vak techniek en aan modernisering van het onderwijs kunnen worden besteed. Daarbij valt te denken aan de ontwikkeling van thematisch onderwijs, van werkvormen voor gedifferentieerd onderwijs, van software voor zelfstudie (afstandsonderwijs) en van leerstof die vakoverstijgend is.

De basisvorming is ook gedoemd te mislukken omdat zij zo'n hervorming is waarbij alles wordt veranderd om een kleine groep te helpen. Beter is het om via kleine, gerichte projecten die groep te helpen. Lukt zo'n project niet, dan is er niet zoveel aan de hand. Maar meestal lukt het wel.

Om deze reden moet ook het gewichtengeld worden afgeschaft. Volgens dit systeem telt een groot aantal kinderen in de bekostiging van een school niet voor 1 leerling maar voor 1,25 (arbeiderskinderen), 1,4 (schipperskinderen), 1,7 (kinderen uit de reizende en trekkende bevolking) of 1,9 (allochtonen). In de praktijk wordt het geld niet gebruikt om deze kinderen te helpen, maar om de klassen kleiner te maken. Dit heeft niet tot een verbetering in hun leerprestaties geleid.

Een deel van het gewichtengeld kan worden besteed aan voorschoolse projecten als OPSTAP, waarbij moeders leren meer met hun peuters te praten, hen voor te lezen en spelletjes met ze te doen. Op die manier wordt de achterstand van kinderen uit de lagere milieus kleiner, en wordt het voor scholen gemakkelijker zulke kinderen te helpen.

Bij een project als OPSTAP is het natuurlijk wel nodig dat de ouders van allochtone kinderen een meer dan elementaire kennis van het Nederlands hebben. De discussie over de verplichting voor allochtonen om Nederlands te leren, is onder meer vastgelopen op de lange wachtlijsten voor de cursussen Nederlands bij de basiseducatie. Het gewichtengeld dat overblijft na versterking van projecten als OPSTAP, zou aan het wegwerken van deze achterstand moeten worden besteed.

Betaalbaarheid

Veel discussies over het hoger onderwijs gaan over de betaalbaarheid van het stelsel. Daarbij gaat het erom het stelsel eenvoudig en betaalbaar te houden zonder terug te vallen op het ouderwetse systeem van kinderbijslag (en dus ouder-afhankelijkheid). Dat zou kunnen door de basis- en aanvullende beurs af te schaffen en te vervangen door een renteloze lening voor iedereen. Dit levert een forse besparing op (iets minder dan 3 miljard als de leningen niet meer als uitgaven worden beschouwd, zoals het kabinet onlangs heeft besloten) en is door zijn eenvoud een bijzonder beheersbare aanpak. Dat sommige studenten in zo'n stelsel hun lening oneigenlijk zullen gebruiken door deze op de bank te zetten en er rente van te trekken, moet maar voor lief worden genomen.

De aflossing blijft net als nu inkomensafhankelijk maar wordt, anders dan nu, onafhankelijk van het inkomen van de partner. Wie een studie voor zijn persoonlijk genoegen en niet voor een baan volgt (kunstgeschiedenis scoort hier hoog), moet wèl de hele lening terugbetalen. In zo'n systeem komt het persoonlijk en maatschappelijk profijt van een opleiding beter tot uiting dan in het heffen van een steeds hoger collegegeld. Hoog collegegeld weerhoudt verschillende groepen om onderwijs te volgen, zo blijkt uit onderzoek. Het collegegeld wordt daarom afgeschaft (kosten 175 miljoen).

Verder is een stelsel waarin maar een klein deel van de universitaire studenten is geïnteresseerd in wetenschappelijk onderzoek, door de grote aantallen studenten niet langer maatschappelijk verantwoord. Nu bovendien geleidelijk aan onderzoekscholen van de grond komen, is een herbezinning op het onderwijsprogramma in de eerste fase van de universiteiten onontkoombaar. Fusies van universiteiten en hogescholen lijken daarom gewenst. Deze nieuwe instellingen zouden breed opgezette eerste fase-opleidingen moeten verzorgen, waarin naast programma's die op een maatschappelijke functie zijn gericht, ook plaats is voor afstudeervarianten die voorbereiden op de tweede fase-opleiding tot ontwerper of onderzoeker. Bepaalde onderdelen van het onderwijsprogramma kunnen worden uitbesteed aan gespecialiseerde instituten. Zo zouden taalvaardigheidstrainingen van commerciële instituten en cursussen van de Open Universiteit meer bij het onderwijsprogramma kunnen worden betrokken.

De omvang van het universitaire onderzoek (ongeveer 1 miljard) is historisch bepaald door de ontwikkeling van studentenaantallen in de diverse sectoren. Er wordt weinig geselecteerd op grond van de bijdrage aan nationaal en internationaal onderzoek. Dit zou moeten veranderen, wat tot een forse inkrimping (naar schatting ongeveer een kwart) van de omvang van het universitaire onderzoek zou leiden. Een deel van dit geld moet worden besteed aan versterking van het onderwijs, waar aanzienlijk meer tijd en aandacht aan zou moeten worden besteed. Onderwijs hoort (weer) centraal te staan. Elke medewerker die niet verbonden is aan een onderzoekschool dient viervijfde van zijn aanstelling aan onderwijs te besteden (dat is nu 40 procent, waardoor er anderhalve dag onderwijs per week bijkomt). De resterende tijd moet hij gebruiken om op de hoogte blijven van de voortgang in het wetenschappelijk onderzoek. De carrière-mogelijkheden voor de onderwijzende docent zullen moeten worden uitgebreid.

Tenslotte trekt minister Ritzen in zijn begroting meer geld uit voor internationalisering van het onderwijs (25 miljoen volgend jaar). Te gemakkelijk komt dat geld echter op verkeerde plaatsen terecht. Zo zou het onder meer moeten worden gebruikt om leerlingen op LBO- en MAVO-niveau naar het buitenland te laten gaan. Deze leerlingen hebben in de praktijk minder kans dan hun leeftijdgenoten op HAVO en VWO om in een later stadium van hun studie in het buitenland te komen. Dat terwijl ze evenveel, zo niet meer belang hebben bij meer dan een vakantie-contact met buitenlandse culturen.

In het hoger onderwijs moeten vooral de uitwisselingen van studenten in de tweede fase toenemen, zodat ze kennis kunnen nemen van internationale ontwikkelingen op hun vakgebied. Omgekeerd moeten de mogelijkheden om buitenlandse onderzoekers naar Nederland te halen worden uitgebreid. Welke taal de betreffende instelling of vakgroep wil voeren is een zaak van het instituut zelf. Opvattingen van de minister van onderwijs hierover zijn irrelevant.

De toenemende invloed van Europa en andere werelddelen betekent ook dat de positie van de Nederlandse taal en cultuur in het buitenland meer reliëf moet krijgen. Het beleid op dit gebied wordt nog te veel gehinderd door een cultureel minderwaardigheidsgevoel. De positie van de Nederlandse instituten in het buitenland en van de studie Neerlandistiek aan buitenlandse universiteiten moet worden versterkt.