Mensenrechten niet gediend met handhaving consensus-beginsel

Tijdens de bijeenkomst van de Conferentie voor de mensenrechten in Moskou zijn de fundamentele uitgangspunten, die het CVSE-proces tot nog toe hebben gekenmerkt, ter discussie gesteld. Daarbij gaat het vooral om het consensusbeginsel, dat de besluitvorming in het kader van het Helsinkiproces beheerst (en vaak belemmert). Hoewel een dergelijke discussie moet worden toegejuicht, is het maar zeer de vraag of de 38 betrokken staten er op dit punt in Moskou in zullen slagen vergaande besluiten te nemen, juist ook omdat voor (gedeeltelijke) afschaffing van de consensusregel weer consensus nodig zal zijn.

Het was vorige week de Duitse minister van buitenlandse zaken Hans-Dietrich Genscher die de knuppel in het hoenderhok gooide. Hoewel hij het consensusbeginsel als zodanig niet direct ter discussie stelde, kwam zijn voorstel voor het instellen van een CVSE-rapportagemissie op het gebied van de mensenrechten daar indirect wel op neer. Dergelijke missies zouden in het kader van het CVSE-proces een nieuw instrument moeten worden om toezicht te houden op de naleving van de rechten van de mens. Vanzelfsprekend zal het zenden van missies nagenoeg uitsluitend voorkomen bij vermoedens van ernstige schendingen in bepaalde CVSE-staten. Zou het consensus-beginsel hierop volledig van toepassing blijven, dan zou elke willekeurige CVSE-staat zo'n groepje 'pottekijkers' buiten de deur kunnen houden door gebruik te maken van zijn vetorecht. Genscher meende dan ook dat in het kader van de CVSE zo'n missie bij meerderheid van stemmen naar een CVSE-staat moet kunnen worden gestuurd, zelfs indien de betrokken staat daar een verklaard tegenstander van zou zijn. De laatste zou zich dan ook op geen enkele wijze meer kunnen verschuilen achter het veel misbruikte volkenrechtelijke beginsel van de niet-inmenging in elkaars binnenlandse aangelegenheden.

Aanvaarding van Genschers gedachten zou overigens neerkomen op een voortzetten van een lijntje, dat enkele maanden geleden bij de instelling van het CVSE-crisismechanisme is begonnen. Dit mechanisme werd in het leven geroepen om de CVSE ook in ernstige crisissituaties te kunnen laten optreden. Bij die gelegenheid werd voor het eerst de consensusregel doorbroken door de afspraak dat voor het bijeenroepen van crisisbijeenkomsten van het CVSE-Comité van Hoge Ambtenaren de instemming van dertien (van de toen nog 35) CVSE-staten zou volstaan. Ook al ging het hier slechts om een uitsluitend procedurele zaak, vanuit principieel standpunt bezien vormde deze regeling een belangrijke stap.

Nu is er veel voor te zeggen om het tot nog toe vrijwel onaantastbaar gebleken consensusbeginsel in het CVSE-proces helemaal op de helling te zetten. Toen de CVSE in het tijdperk van de Koude Oorlog als een belangrijk overlegforum tussen Oost en West werd opgericht, was consensus als leidend beginsel voor de besluitvorming het maximaal haalbare. Na de revolutionaire ontwikkelingen op het Europese continent van de afgelopen jaren is er alle aanleiding om te trachten dit relict van de Koude Oorlog op te ruimen. Zeker gezien het streven de CVSE een niet onbelangrijke plaats toe te bedelen in de toekomstige Europese "veiligheidsarchitectuur'.

Handhaving van het consensus-beginsel zou een dergelijke ontwikkeling alleen maar kunnen frustreren, omdat in crisissituaties elke besluitvorming door elke willekeurige CVSE-staat kan worden geblokkeerd. Het feit dat niet de CVSE, maar de EG in het Joegoslavische conflict de belangrijkste bemiddelende rol speelt is mede veroorzaakt doordat dat de CVSE met dreigende veto's slechts tot sterk verwaterde compromissen wist te komen, die weinig van doen hebben met effectief optreden.

Het afzwakken van het consensus-beginsel binnen de CVSE is te meer urgent geworden nu de CVSE als gevolg van de politieke ontwikkelingen in Europa steeds meer deelnemende staten gaat omvatten. In juni werd Albanië toegelaten en met de toetreding van de drie Baltische staten tijdens de conferentie in Moskou is het aantal CVSE-staten tot 38 aangegroeid (alle Europese staten plus de Verenigde Staten en Canada). Het verder uiteenvallen van de Sovjet-Unie en de ontbinding van Joegoslavië zullen hoogstwaarschijnlijk tot een verdere groei van het aantal CVSE-staten leiden. Hier komt nog bij dat die nieuwe staten waarschijnlijk geruime tijd in ernstige (grens)conflicten met hun buren verwikkeld zullen raken. Dit alles geeft aan dat handhaving van de consensus-regel wel eens de doodsteek voor de CVSE als collectief veiligheidsstelsel in wording zou kunnen betekenen.

Er is echter nog een andere reden die pleit vóór aanvaarding van het Duitse voorstel en dan wel specifiek op het gebied van de bescherming van de rechten van de mens. In januari 1989, tijdens de laatste 'grote' CVSE-vervolgbijeenkomst, werd een vergaand toezichtsmechanisme voor de "menselijke dimensie van de CVSE' ingsteld. Op grond daarvan hebben alle CVSE-staten het recht al dan niet vermeende schendingen van de rechten van de mens in alle andere CVSE-staten aan de orde te stellen. Een belangrijk kenmerk van dit mechanisme is het verplichte karakter ervan: de staten zijn verplicht elkaar informatie te verschaffen en mee te werken aan een oplossing van de problemen. De grote zwakte van het mechanisme is echter dat er geen oplossing mogelijk is tegen de wil van de betrokken staten als gevolg van het consensus-beginsel. Een offiële veroordeling van de CVSE - laat staan enige vorm van sancties - is dan ook vrijwel ondenkbaar in de huidige structuur van de CVSE. Op deze wijze kan de huidige situatie in de CVSE dan ook gekenschetst worden als één, waarbij de 'aangeklaagde' staat rechter in eigen zaak kan zijn. Ook al is dat in de internationale politieke betrekkingen niet ongeoorloofd, de effectiviteit van een toezichtsmechanisme wordt er uiteraard ernstig door geschaad.

Het zou dan ook wenselijk zijn het consensus-beginsel af te zwakken door bijvoorbeeld de direct betrokken staten ("aangeklaagde' en "klagende' staten) het stemrecht te onthouden. Daar dit dan ook van toepassing zou zijn op de uiterst gevoelige problematiek van de minderheden in de CVSE-staten is het overigens maar zeer de vraag of zelfs over dit weinig vergaande voorstel consensus zou kunnen worden bereikt .

Een tweede grote zwakte van het bestaande toezichtsmechanisme vormt het ontbreken van een onafhankelijk element in de procedure: onafhankelijke deskundigen spelen er geen enkele rol in. Juist in het praktische functioneren van het mechanisme, dat de afgelopen jaren een groot aantal keren in werking is gesteld, kwamen deze zwakke plekken in alle duidelijkheid naar voren. De gedachte om de CVSE het recht toe te kennen missies van onafhankelijke deskundigen te zenden naar CVSE-staten om zich daar op de hoogte te stellen van schendingen van de rechten van de mens is dan ook alleszins verdedigbaar. Het zou de effectiviteit van CVSE-toezicht wezenlijk kunnen vergroten. Indien het instellen van dergelijke fact finding-missies echter volledig afhankelijk zou zijn van de instemming van de betrokken staten, dan zou dat het doel van een beter toezicht op de naleving van de rechten van de mens naar alle waarschijnlijkheid niet wezenlijk naderbij brengen, omdat één dwarsliggende staat dan elke vooruitgang kan blokkeren. Een doorbreking van het consensus-beginsel op dit punt lijkt dan ook een conditio sine qua non. Of daarover in Moskou eensgezindheid kan worden bereikt, is echter de grote vraag. De kans is zelfs aanwezig dat in Moskou besloten wordt de problematiek van de besluitvorming maar helemaal door te schuiven naar Praag, waar op 23 en 24 oktober een reguliere bijeenkomst van het CVSE-Comité van Hoge Ambtenaren is gepland. Dit Comité zal zich op die bijeenkomst speciaal bezighouden met de institutionele structuur van de CVSE, waarvan het besluitvormingsproces niet het onbelangrijkste onderdeel is.

Overigens bestaan er ook in de EG-gelederen over dit soort vraagstukken nogal van elkaar afwijkende meningen. Die kwamen al tijdens de ambtelijke voorbereidingen van de conferentie in Moskou tot uiting. Onenigheid bestond er onder andere ook over de formele betrokkenheid van de burger bij het CVSE-proces. Een jaar geleden, tijdens de vorige bijeenkomst van de Conferentie over de mensenrechten in Kopenhagen, had Nederland nog het initiatief genomen tot een voorstel om burgers en non-gouvernementele organisaties het recht te geven "verzoeken' in te dienen over schendingen van mensenrechten. Een CVSE-comité zou dan op basis daarvan moeten vaststellen of er bepaalde patronen in de schendingen van CVSE-bepalingen zouden bestaan om die vervolgens aan de Conferentie over de mensenrechten voor te leggen. Tijdens de voorbereidingen van de conferentie in Moskou bleken echter zelfs diverse EG-staten, zoals Engeland, Griekenland en België, niet voor een dergelijke betrokkenheid van de burger bij het CVSE-proces te voelen. Waarmee het Nederlandse initiatief direct al van tafel verdween. Thans ziet het er naar uit, dat de officiële betrokkenheid van burgers bij het CVSE-proces beperkt zal worden tot het recht van CVSE-missies om gesprekken te voeren met individuele onderdanen van te bezoeken landen in het kader van feitenonderzoek. Dat een soort "individueel petitierecht' volledig van tafel is verdwenen, is te betreuren, zeker gezien het officiële Westerse standpunt dat het CVSE-proces niet alleen een intergouvernementeel aangelegenheid is, maar ook moet worden gedragen door de bevolkingen van de deelnemende staten.