"Nare maatregelen' in begroting moeten kabinetsbeleid redden

Werk, vooral voor de laagstbetaalden, boven inkomen. Een rem op de sociale zekerheid. Een voortgaande sanering van de overheidsfinanciën. En bij dit alles een redelijke inkomensverdeling.

Dit zijn de centrale doelstellingen van het kabinet Lubbers-Kok zoals verwoord in de Miljoenennota 1992. Ondanks de tegenvallende conjunctuur lijkt de kans op succes vrij redelijk. Maar het beleid doet wel pijn, zoals minister Kok (financiën) bij de presentatie nog eens onder woorden bracht. Zijn collega De Vries (sociale zaken) sprak over “nare maatregelen”.

Bij het streven naar meer werkgelegenheid staat een beperking van de loonkosten - de succes-aanpak van de jaren tachtig - voorop. Lastenverlichting kan daarbij helpen. Premier Lubbers maakte op 27 augustus al bekend dat de basisaftrek in de loon- en inkomstenbelasting per 1 januari met 425 gulden wordt verhoogd, en ook de fiscale aftrekpost voor werkenden (het arbeidskostenforfait) gaat omhoog, met maximaal 450 gulden. De kosten van een en ander (in 1992 respectievelijk 1005 en 470 miljoen) worden gedekt door de belasting één jaar niet voor de inflatie te compenseren.

Het Centraal Planbureau verwacht dat volgend jaar de contractlonen met 3,75 procent zullen stijgen (tegen 3,25 procent dit jaar en 3 procent in 1990). Die stijging lijkt bescheiden, nu voor eenderde van de werknemers al een CAO voor 1992 is afgesloten met een contractloonstijging van gemiddeld 4 procent. Het perspectief van stijgende werkloosheid en afnemende sociale uitkeringen zal de looneisen wellicht alsnog drukken. Overigens verwacht het Planbureau dat de consumptieprijzen volgend jaar even snel zullen stijgen als dit jaar: met 3,25 procent.

Voor de werkgevers telt natuurlijk vooral de loonsom per werknemer, waarin het effect van werkgeverspremies is verwerkt. Door stijgende premies steeg de loonsom per werknemer in 1991 nog met 5 procent; omdat de sociale werkgeverslasten in 1992 worden verlaagd zal de loonsomstijging per werknemer volgend jaar mogelijk afnemen, tot krap 4,5 procent.

Ook de aanpak - per 1 juli 1992 - van de arbeidsongechiktheid en, vooral, het ziekteverzuim kan de loonkosten matigen. De WAO-maatregelen - in augustus nog bijgesteld - zijn vooral bedoeld om het aantal inactieven terug te dringen en brengen in 1992 nog slechts 130 miljoen gulden in het laatje (inclusief besparingen bij het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds). Dat bedrag stijgt echter tot 1.880 miljoen in 1994 en 6.400 miljoen op lange termijn; door het loonkostenmatigende effect zou de werkgelegenheid structureel (dus op lange termijn) met 150.000 personen kunnen stijgen. De Ziektewet-maatregelen zouden in 1992 600 miljoen gulden kunnen opleveren; dat bedrag zou in 1994 (en structureel) kunnen oplopen tot 1.925 miljoen.

Alle collectieve lasten samen bedragen volgend jaar 315,2 miljard gulden, bij een nationaal inkomen van 498,5 miljard gulden. Gegeven het overheidstekort stijgt de collectieve lastendruk van 52,9 procent van het nationale inkomen in 1991 naar 53,4 procent in 1992, wat overigens nog steeds binnen de grenzen van het regeerakkoord is.

De rijksuitgaven stijgen in 1992 voor het eerst boven de 200 miljard gulden: van 196,4 miljard in 1991 naar 204,0 miljard in 1992. De rente-lasten nemen, omdat de overheidsschuld nog steeds oploopt en omdat de lange rente sinds het begin van de jaren tachtig niet meer zo hoog is geweest, toe van 24,8 naar 26,6 miljard gulden.

De belastingontvangsten groeien van 147,6 miljard naar 153,3 miljard. Omdat de niet-belastingontvangsten stabiel blijven (iets minder dan 30 miljard) daalt het financieringstekort (exclusief aflossing woningwetleningen, exclusief studieleningen, exclusief "debudgetteringen') van 22,7 naar 21,1 miljard gulden. Dat is van 4,75 naar 4,25 procent van het nationaal inkomen, precies zoals het regeerakkoord eind 1989 voorschreef.

De prognoses van de Miljoenennota 1991 voor het jaar 1992 moesten fors worden bijgesteld: zonder extra beleid zou er een extra tekort van 10 à 11 miljard gulden zijn ontstaan. Die tegenvaller werd voor de helft door extra uitgaven in de sfeer van de sociale zekerheid veroorzaakt en was voor eenderde het gevolg van belastingtegenvallers. De rest had te maken met hogere rijksuitgaven.

Het kabinet besloot tot een volledige compensatie, waarvan een groot deel al in februari, bij de Tussenbalans, werd aangekondigd. Uit de Miljoenennota 1992 komt het volgende beeld naar voren: De uitgaven worden met 6 miljard gulden beperkt (bijvoorbeeld: subsidies 981 miljoen, sociale zekerheid 810 miljoen, pensioenpremies PGGM 500 miljoen, ontwikkelingssamenwerking 435 miljoen, defensie 245 miljoen, ziekteverzuim collectieve sector 315 miljoen, "kaasschaaf'-bezuinigingen 896 miljoen). De belastingen gaan per saldo met 1,5 miljard gulden omhoog (benzine-accijns en motorrijtuigenbelasting 1.035 miljoen, huurwaardeforfait 325 miljoen, tabaksaccijns 130 miljoen; de belastingmaatregelen die premier Lubbers op 27 augustus aankondigde compenseren elkaar grotendeels). Ten slotte zijn er de "overige tekortbeperkende maatregelen', bij elkaar goed voor 2,9 miljard gulden (het versneld innen van belasting 1.700 miljoen, extra heffingen in het kader van de Wet Algemene Bepalingen Milieuhygiëne (WABM) 550 miljoen, verkoop staatsdeelnemingen 625 miljoen).

In de Tussenbalans was al besloten de omvang van de subsidies, ongeveer 40 miljard gulden, te beperken. “Het uitgangspunt daarbij is het bevorderen van de actualiteit, de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de subsidies.” Volgens de Miljoenennota 1992 moet het beperken van de subsidies financiële middelen vrijmaken voor overheidsinvesteringen.

De overheidsinvesteringen zijn sinds 1970 meer dan gehalveerd; van 4,4 procent van het nationaal inkomen naar 1,7 procent volgend jaar. Het kabinet gaat zoeken “naar nieuwe wegen om infrastructuur-projecten op te zetten en te financieren in samenwerking met de particuliere sector”.

Begerig wordt gekeken naar het overschot op de lopende rekening van de betalingsbalans. Dit stijgt in 1992 met 4 miljard gulden tot 25 miljard gulden; geld dat het kabinet graag in Nederland geïnvesteerd zou zien.

De bezuiniging op de subsidies moet volgend jaar één miljard gulden opleveren, oplopend tot 3,1 miljard gulden in 1994. Anders dan bij de Tussenbalans gaat het nu niet meer alleen om cijfers, maar voor een deel om concreet ingevulde maatregelen. Met ingang van 1 oktober komt bijvoorbeeld de innovatiestimuleringsregeling Instir te vervallen; opbrengst 220 miljoen gulden in 1994. De bezuiniging op huursubsidies levert in 1992 per saldo nog nauwelijks iets op, al gaat het huurwaardeforfait wèl omhoog en worden de huren per 1 juli voor de tweede keer met 5,5 procent verhoogd.

Bij het opmaken van de Tussenbalans is besloten de decentralisatie van overheidstaken een nieuwe impuls te geven. Na overleg met vertegenwoordigers van provincies en gemeenten heeft het kabinet een groot aantal beleidsterreinen geïnventariseerd die voor decentralisatie in aanmerking kunnen komen; totale omvang 8,5 miljard gulden. De decentralisatie moet volgend jaar een besparing opleveren van 15 miljoen gulden; oplopend tot 550 miljoen gulden in 1994. Dat laatste bedrag staat overigens, schrijft de Raad van State in zijn commentaar, “nog in het geheel niet vast hangende het overleg” met de gemeenten en de provincies.

Sociale vernieuwing, decentralisatie, en de grote efficiency moeten de doelmatigheid en de kwaliteit van de overheid verbeteren. De rode draad van deze operaties is dat de rijksoverheid “zich zoveel mogelijk moet beperken tot de kerntaken, de hoofdlijn van het beleid en het waarborgen van een goede toewijzing van middelen”. De beleidsuitvoering kan, mits bestuurlijk en wenselijk, worden overgedragen aan lagere overheden of aan derden. Of bijvoorbeeld verzelfstandiging leidt tot goedkoper werk staat echter voor de Raad van State nog in het geheel niet vast. “De ervaringen (...) stemmen in dit opzicht niet optimistisch”, schrijft de Raad.

De Miljoenennota van vorig jaar maakte voor het eerst melding van de zogenoemde grote efficiency-operatie. “De operatie is in essentie gericht op verhoging van de efficiency door beperking in het takenpakket, verbetering in de organisatiestructuur en een meer doelmatige taakuitvoering door de overheid.”

In de Tussenbalans is de oorspronkelijke taakstelling van de grote efficiency met 300 miljoen gulden verhoogd tot 660 miljoen gulden in 1994. Daarvan moet bijna 20 procent volgend jaar worden gerealiseerd.

Het kabinet streeft ernaar het aantal rijksambtenaren in het kader van de grote efficiency-operatie terug te brengen met bijna 5.500 naar 143.000 in 1994. Bij Defensie wordt nog extra bezuinigd op de werkgelegenheid, terwijl ook de strijd tegen het ziekteverzuim tot reductie van het personeel moet leiden. Het Centraal Planbureau schrijft, duidelijk onder de indruk van de voorgenomen vermindering van het aantal ambtenaren met bijna twee procent in twee jaar tijd, dat deze daling “groter is dan zich ooit na de Tweede Wereldoorlog heeft voorgedaan”.