Inkrimping collectieve sector: gezin ontzien

ROTTERDAM, 17 SEPT. Volgens de Miljoenennota 1992 zal de collectieve uitgavenquote (uitgaven van overheid en sociale fondsen als percentage van het nationale inkomen), die na 1987 voortdurend is gedaald, in 1992 iets stijgen. Weliswaar blijft het kabinet, nu de quote stijgt van 63,1 naar 63,2 procent, binnen de normen van het regeerakkoord, maar er is wel degelijk sprake van een stijging. Die zou geheel te wijten zijn aan de forse groei van de inkomensoverdrachten; de "eigen bestedingen' van de overheid gaan omlaag.

Nederland groeide in de jaren zeventig en tachtig uit tot het land met de hoogste collectieve uitgavenquote ter wereld. Vooral tussen 1973 en 1983 was de stijging explosief, van 52,4 procent naar een maximum van 73,0 procent.

Voor deze explosie waren vooral de rijksuitgaven verantwoordelijk: die stegen van 14 naar 23 procent (let wel: voor de overdrachten aan lagere overheden en fondsen is in deze cijfers reeds gecompenseerd). De uitgaven van de lagere overheden gingen omhoog van 21 naar 25 procent. Die van de sociale fondsen tenslotte stegen van 18 naar 25 procent.

Tabel 1 geeft een opdeling van de collectieve uitgaven naar bestemming. De inkomensoverdrachten aan gezinnen blijken veruit de sterkst stijgende post: 21 procent van het nationale inkomen in 1973 tegen 33 procent in 1983. De inkomensoverdrachten die niet door sociale fondsen worden uitgekeerd (kinderbijslag, huursubsidie, studiefinanciering, bijstand, bejaardenoorden) stegen daarbij uitzonderlijk fors, van 3 procent naar 8 procent. Ook de rentelast steeg fors (van 3 naar 6 procent). De overheidsinvesteringen daalden, maar de investeringspremies aan het bedrijfsleven stegen fors. De post lonen en sociale lasten van ambtenaren bleef opmerkelijk stabiel.

Tabel 2 laat zien hoezeer de groei van de collectieve uitgaven gepaard ging met een stijging van de lastendruk. Opmerkelijk is daarbij wel dat de belastingdruk in 1983 precies even hoog was als in 1973: 28 procent. De premiedruk steeg daarentegen van 17 naar 24 procent. Een hogere belastingdruk kon alleen worden voorkomen door de financieringstekort van het rijk fors te laten oplopen: nul in 1973, 10 procent in 1983. Bovendien profiteerde de overheid van fors oplopende "niet-belastingontvangsten' (vooral gasbaten, maar ook winst van De Nederlandsche Bank en, in de tweede helft van de jaren tachtig, verkoop staatsdeelnemingen).

In de jaren tachtig werd het beteugelen van de collectieve sector internationaal gemeengoed, enkele landen (Noorwegen, Italië) uitgezonderd (zie de grafiek). Omdat Nederland in eerste instantie niet voorop liep het in 1987 het land met de hoogste collectieve uitgavenquote ter wereld. Sindsdien is echter een, internationaal beschouwd, opmerkelijke vooruitgang geboekt en zit Nederland weer 'beneden' Denemarken en Zweden. In dat laatste land ging de quote de afgelopen jaren weer omhoog, een prestatie waarvoor de kiezers het afgelopen weekeinde de sociaal-democratische regering de rekening presenteerden.

Zoals uit de grafiek blijkt, mocht de daling van de collectieve uitgavenquote die Nederland na 1987 realiseerde er in internationaal opzicht zijn. In 1990 lag de quote weer op 63,9 procent, een verschil met het maximum van 1983 van ruim 9 procentpunt. In eerste instantie leverden vooral de gemeenten en de provincies in, de afgelopen jaren volgde ook het rijk. Nu zijn de sociale fondsen aan de beurt. Opvallend is dat de aandelen van het rijk, de lagere overheid en de sociale fondsen in het nationale inkomen nu ongeveer even groot zijn: grofweg 20 procent.

Sinds 1983 het meest is bezuinigd op de post "kredietverlening' (van 5 procent naar 1,5 procent), in het bijzonder woningwetleningen. De afgelopen jaren werd fors gesneden in de vermogensoverdrachten (Wir-investeringspremies). De daling van de grootste post, de inkomensoverdachten aan gezinnen, bleef uiterst bescheiden (33 procent in 1983, 30 procent in 1990), terwijl de rente-uitgaven iets stegen.

Wèl aanzienlijk was de daling van de post "lonen en sociale lasten': van bijna 14 procent naar amper 11 procent. En wat het kabinet betreft gaat die daling door: de ambtenarensalarissen moeten volgend jaar reëel met een half procent dalen en het aantal ambtenaren zou in twee jaar tijd (1991 en 1992) met 1,75 procent moeten afnemen. Zo'n daling “is groter dan zich ooit na de Tweede Wereldoorlog heeft voorgedaan”, merkt het Centraal Planbureau in de jongste Macro Economische Verkenningen op. Een ambtelijke commentaar waarin niet louter bewondering doorklinkt.

Zoals tabel 2 laat zien was de daling van de collectieve lastendruk, vergeleken met de forse daling van de collectieve uitgavenquote, marginaal. In 1983 lag de lastendruk op 55 procent, in 1989 volgde weliswaar een forse verlaging (52 procent), maar dit jaar stijgt het cijfer waarschijnlijk weer tot 53 procent.

Dat de collectieve lastendruk sinds 1983 niet méér daalde is natuurlijk niet verwonderlijk: de niet-belastingontvangsten daalden (van 9 naar 6 procent), terwijl de reductie van het financieringstekort eindelijk politieke prioriteit kreeg (het ging omlaag van 10 naar 5 procent). Dat geld moest ergens vandaan komen. Dus ging de belastingdruk, die tussen 1973 en 1983 stabiel was gebleven op 28 procent, nadien omhoog tot 32 procent. Daarentegen ging de premiedruk wel aanzienlijk omlaag: van 24 procent in 1983 naar 19 procent in 1990. Overigens lijkt de premiedruk dit jaar en volgend jaar weer iets te stijgen.

Al met al wordt duidelijk dat de inkrimping van de collectieve sector in de jaren tachtig vooral ten koste ging van de arbeidsvoorwaarden van de ambtenaren, en van de kredietverlening door de overheid. De inkomensoverdrachten aan gezinnen, de grote motor achter die collectieve expansie, ontsprongen daarentegen tot dusver de dans. Zo beschouwd is de daling van de sociale premiedruk des te opmerkelijker.