Het volumebeleid van minister Kok: dat is precies de goede richting; Veel bezuinigd maar nog weinig veranderd

Wat herinnert u zich nog van de vorige twee kabinetten? Waarschijnlijk minister Ruding die bezuinigde. Noem nu eens vlug een paar belangrijke sociaal-economische wetten die zijn aangenomen tijdens Lubbers I en II. Dat is veel moeilijker. Er is onder de twee vorige kabinetten heel wat bezuinigd, maar er zijn weinig wetten veranderd.

Nu blijkt dat bezuinigen niet voldoende heeft geholpen. In de internationale vergelijkingen zakt ons land weg: grafieken in de Miljoenennota laten zien dat België en Italië ons hebben ingehaald en dat Frankrijk en Duitsland een steeds grotere voorsprong nemen. Die landen zijn rijker dan Nederland: meer welvaart voor de mensen en meer armslag voor de staat. Frankrijk wacht niet met nieuwe spoorbanen tot het bedrijfsleven er de helft van wil betalen; Duitsland heeft de financiële spankracht om de Oostelijke deelstaten te renoveren. En wij? Ondanks alle bezuinigingen sinds het Regeerakkoord van november 1982 is er - om zo te zeggen - nog steeds geen post "onvoorzien' op de begroting. Extra uitgaven voor het milieu moeten worden betaald door nieuwe heffingen op bedrijven; de medeburgers in Oost-Europa wensen wij veel succes met de vrije markt, maar onze eigen markteconomie werkt nog niet goed genoeg dat wij hen kunnen helpen met meer dan tweehonderd miljoen gulden per jaar, een armzalige 0,04 procent van ons nationale inkomen.

Dat komt omdat er wel druk is bezuinigd, maar bijna altijd volgens dezelfde, rechtlijnige methode. Nederland moest goedkoper, maar hoefde nog niet anders. Ambtenarensalarissen en uitkeringen gingen met vijf tot tien procent omlaag, maar de bureaucratie in Den Haag en het bouwwerk van de sociale verzekering werden niet gerenoveerd. Van 1983 tot op heden richtte de regering zich vooral op het draaien aan de geldkraan: gemeenten, stadsvernieuwing, woningbouw en kunstinstellingen kregen minder geld. Intussen bleef de corporatistische structuur van onze sociale welvaartsstaat buiten schot, zodat Nederland wel goedkoper werd, maar nauwelijks veranderde.

Bezuinigd werd er vooral buiten Den Haag: als de huidige regering erin zou slagen de ambtenarij op de ministeries terug te schroeven is dat een essentiële verbetering ten opzichte van de vorige twee kabinetten. De Miljoenennota besteedt er dit jaar bijzondere aandacht aan, maar politiek zal het altijd moeilijker zijn om te snijden in het Haagse vlees dan om te beknibbelen op de buitendienst. Hoewel er al jaren een consensus bestaat dat ministeries als onderwijs of landbouw met heel wat minder ambtenaren toekunnen, blijft de bezetting tot de dag van vandaag op volle sterkte. Vorig jaar was de prognose dat er bij Landbouw in 1992 in totaal 10.682 ambtenaren zouden werken. Nu staan er 10.686 op de nieuwe begroting. Bij Onderwijs werden een jaar geleden 3480 ambtenaren ingeboekt voor 1992; nu zijn het er 3479, een fraaie reductie van de bureaucratie met 0.03 procent per jaar.

Vandaag ligt er dan de belofte van nieuw beleid met de "Taakstelling Grote Efficiency', maar het woord "Taakstelling' laat al zien dat we nog moeten afwachten wat daarvan terecht komt. Welke directeur-generaal zal vlot toegeven dat zijn eigen directoraten met minder personeel toekunnen? Zeker niet in Nederland waar hoge ambtenaren veel te lang op hun ministerie blijven. Naast de "Grote Efficiency' komt de Miljoenennota bovendien met een hoopgevende, maar nog incomplete principiële aanval op de bureaucratie. De regering wil nu ook binnen de ambtelijke directies gaan werken met een budgetsysteem: de leiding van een directie weet wat de taken zijn en hoeveel geld daar voor beschikbaar is en moet dan binnen het budget zo efficiënt mogelijk opereren. Zo'n budgetsysteem werkt al op grote schaal buiten Den Haag bij kunstinstellingen en in de gezondheidszorg; het is op komst voor de scholen. De winst is tweeledig: de directie heeft meer vrijheid om te managen en de politiek kan - zo nodig - meer efficiency afdwingen door het budget te verlagen.

Inconsequent is het nieuwe plan echter omdat het ministerie van binnenlandse zaken heeft afgedwongen dat de beloning van iedere ambtenaar ook bij het budgetsysteem “grosso modo moet overeenstemmen met de uitkomsten van het Rijksfunctiewaarderingssysteem”. Wanneer dus de rechterlijke macht leegloopt, mag de directeur-generaal Justitie ook in de toekomst pas meer betalen nadat de Rijksfunctiewaardeerders zijn langsgeweest om te onderzoeken hoe het werk van een rechter zich verhoudt tot dat van een directeur gemeentewerken. Al komen er twintig uitstekende sollicitanten op iedere vacature voor professor in de economie (een mooi vak met hoog maatschappelijk aanzien), de universiteit mag pas de salarisschaal verlagen als de Rijksfunctiewaardeerders hun meetlat hebben gehanteerd.

Het idee om ook binnen de Rijksoverheid te gaan werken met budgetten is uitstekend, maar dan moeten eerst de Rijksfunctiewaardeerders worden geprivatiseerd. Dat is nog "onhaalbaar' in het overleg tussen Binnenlandse Zaken en de vakbonden. De goede wil om de huidige praktijk te veranderen is aanwezig, maar vergeet de Abva-Kabo niet. Dit halve voorstel voor nieuw beleid illustreert hoe moeilijk - en politiek riskant - het is om de klemtoon te verleggen van "kan het goedkoper?' naar "kan het anders en beter?' Toch blijkt uit de hele Miljoenennota dat deze regering en met name ook deze minister van financiën die ambitie koesteren. In het hoofdstuk over de economische ontwikkeling, bij voorbeeld, benadrukte Ruding voortdurend hoe zwak Nederland was op financieel gebied. Ons tekort was groot; onze schuld steeg snel. Dit jaar is er voor het eerst geen enkele grafiek over financieringstekort of staatsschuld in een Europese context - daar zou trouwens uit blijken dat wij uit de achterhoede terug zijn in het peloton. Alle internationale vergelijkingen gaan nu over werkgelegenheid en milieu en over de starheid van onze arbeidsmarkt. Daar blijft Nederland achter bij de andere Westeuropese landen, niet omdat Ruding (en Kok) minder hebben bezuinigd dan in het buitenland, maar omdat onze wetten en structuren belemmerend zijn voor groei en werk.

Met enige overdrijving kan men zeggen dat Ruding vooral bezuinigde om financiële ruimte te scheppen voor het bedrijfsleven, terwijl Kok meer mensen wil zien werken, wetend dat dan ook de financiën van de overheid verbeteren. Dat heet "volumebeleid' en het is precies de goede richting. Het moet kunnen - zie de internationale vergelijkingen waaruit steeds weer volgt dat bij ons zo weinig mensen werken en zo velen een uitkering ontvangen. Maar nu de strategie nog: dat is het hoofdprobleem voor een regering die na de krachtige aankondigingen over Ziektewet en WAO van 13 juli niet meer terug kan, maar de weg vooruit met angst en vrees verkent.

De politiek heeft het recept voor een succesvol volumebeleid nog niet gevonden en als het niet snel lukt, komen er tragische consequenties voor grote groepen WAO'ers. Dat zo gewenste recept is zoekgeraakt tijdens de vorige twee regeringen. In de woorden van Jakob Draijer, sociaal-economische topman van de FNV: “Die eerste twee kabinetten Lubbers hadden er een handje van te zeggen "als jullie - bedrijfsleven - het regelen, dan hoeven wij niets te doen'. Dat is een volstrekt verkeerde opvatting van de eigen positie. De overheid kan zichzelf nooit uitschakelen. De overheid kan het bieden van rechten en bescherming aan burgers in de samenleving niet delegeren”.

De overheid is anno 1991 goedkoper door Ruding, maar machtelozer door De Koning. Tijdens diens bewind kwam steeds meer macht over de sociale zekerheid in handen van de bedrijfsverenigingen die worden bestuurd door vakbonden en werkgevers. De Koning moedigde dat aan. Niet alleen uit tactische overwegingen - het bewaren van de lieve sociale vrede in jaren van hoge werkloosheid - maar ook vanuit een principiële CDA-visie. Professor van Zuthem, rector van de Kaderschool van het CNV, schrijft: “Is sociale zekerheid het primaat van de politiek? Aanhangers van subsidiariteit en soevereiniteit zullen zeggen "neen', niet het primaat van de politiek, maar het primaat van de sociale partners of het bedrijfsleven”.

Eén concreet voorbeeld van soevereiniteit: de Bedrijfsvereniging voor de Gezondheidszorg (BVG). Die heeft voor al haar leden in de Amsterdamse ziekenhuizen en andere medische instellingen slechts één ziektewetcontroleur. Wat is dus de Amsterdamse praktijk? Na ongeveer tien dagen ziekteverzuim krijgt de werknemer een kaartje van de BVG in de bus. Na drie weken ziet de werknemer voor het eerst verplicht een arts. Wie nog langer ziek blijft moet volgens de wet in behandeling komen bij de GMD die kan zoeken naar ander, passend werk. Echter, de BVG voert oorlog met de GMD en saboteert liever de wet: “Iedereen knokt ten slotte voor zijn eigen winkeltje”, verklaart mevrouw Avezaat van de BVG tegenover Het Financiële Dagblad. Over "prikkels' en "sancties' schrijft het kabinet in de Miljoenennota, maar is het een idee om te beginnen met bestuur en directie van zo'n bedrijfsvereniging?

Helaas staan regering en parlement machteloos. Toezicht op deze soevereine organisaties is in handen van de Sociale Verzekerings Raad (SVR), maar daarin hebben diezelfde bedrijfsverenigingen een meerderheidspositie. Bovenaan staat de Sociaal Economische Raad, waar opnieuw vakbonden en centrales van werkgevers de dienst uitmaken. Geen wonder dat de SER optreedt als hoeder van het corporatisme en precies vaststelt hoe ver regering en parlement mogen gaan. Letterlijk staat in het SER-advies: “(er) zijn grenzen aan de mogelijkheden van wijziging van de uitvoeringsorganisatie van de sociale verzekering. Deze kan niet geschieden met voorbijgaan aan het in de loop der tijd verworven belang en de historisch bepaalde positie van de sociale partners”.

Minister De Koning handhaafde bekwaam de sociale harmonie in een moeilijke periode van hoge werkloosheid. Hij zal met voldoening terugblikken op lage stijgingen van lonen en kosten, nauwelijks productieverlies door stakingen en een politiek klimaat waarin collega Ruding de beste kansen kreeg om te bezuinigen. Maar de sociale partners hadden een prijs: geen pottenkijkers bij de bedrijfsverenigingen en hulp van de minister bij het dwingend opleggen van CAO's aan alle bedrijven. Twee kabinetten lang zag bijna niemand daar een probleem in; uit de Miljoenennota blijkt nu voor het eerst dat de regering zoekt naar een mogelijke nieuwe strategie.

De ziektewetplannen van het kabinet zijn immers onverenigbaar met het algemeen-verbindend-verklaren van CAO's. De sterke pleidooien in deze Miljoenennota voor meer arbeidsmobiliteit en loondifferentiatie, kortom voor meer vrijheid op de arbeidsmarkt, blijven leeg en hol wanneer kartels van werkgevers en bonden iedereen in hun sector kunnen blijven dicteren wat de correcte loonschaal is. Natuurlijk werkt de politiek langzaam; langzamer dan een stuurman aan de wal lief zou zijn, maar een kentering is duidelijk als het gaat om de arbeidsvoorwaarden en het verbindend verklaren van CAO's.

Bij de WAO is de strategie van de regering voor iedereen - misschien ook wel voor de ministers - nog onduidelijk, omdat daar de nalatenschap van De Koning nog problematischer is, ja op het paradoxale af. Kok wil honderd maal liever een volumebeleid dan lagere uitkeringen, maar hij is nog niet in staat of bereid om het uur der waarheid af te roepen over de bedrijfsverenigingen. Het zijn moeilijke politieke dilemma's zowel voor de FNV-top als voor de ministers.

Hoe het afloopt met de WAO hangt af van de wet op de organisatie van de sociale verzekeringen die vandaag is toegezegd voor de eerste helft van 1992. Als die wet de bedrijfsverenigingen sauveert en hun machtspositie niet corrigeert, zullen alle besparingen moeten komen uit lagere uitkeringen. De crisis is dan weer eens afgewenteld op de slachtoffers. Als daarentegen prikkels en sancties niet alleen gelden voor WAO-ers maar ook voor bedrijfsverenigingen is er hoop op een waardiger oplossing.

Ruding spande zich in voor bezuinigingen en zijn collega voor Sociale Zaken hielp naar beste weten door de rust te handhaven. Twee kabinetten lang waren er veel bezuinigingen en weinig nieuwe sociaal-economische wetten. Kok wil liever de economie veranderen en ziet bezuinigingen op de sociale zekerheid vooral in het verlengde van die veranderingen. Dat stelt heel andere eisen aan zijn collega voor Sociale Zaken. Kan die na zoveel jaar nu breken met het corporatisme, kiezen voor het primaat van de democratie en efficiency afdwingen waar enge deelbelangen heersen? Dat is de grote politieke vraag achter de woede over 13 juli en de stakingen op deze bijzondere Prinsjesdag.