De WAO: een vat vol verborgen werkloosheid

“Kamerbreed was men het er over eens: het moest de mooiste wet van heel Europa en zelfs van de wereld worden. En dat werd het ook.” W. Wentholt (72) herinnert zich nog goed hoe in 1967 de oude ongevallen- en invaliditeitswetten - “Toch een soort armenzorg” - werden afgeschaft, en KVP-minister Veldkamp een spiksplinternieuwe arbeidsongeschiktheidswet invoerde die luisterde naar de naam WAO. “Veldkamp dacht toch het meesterwerk van de eeuw geleverd te hebben”, glimlacht de ex-directeur van het GAK. Destijds had Wentholt een adviserende rol bij de totstandkoming van de wet.

Nederland liep wat betreft de verzekeringen op arbeidsongeschiktheid zwaar achter bij andere Europese landen. Iedereen was ervan overtuigd dat er iets moest gebeuren. De grote gedachte achter de nieuwe wet werd dat niet meer het gebrek zelf, maar het verlies aan inkomen als gevolg daarvan verzekerd moest worden. “Eerst hadden we handige boekjes: Eén oog weg was tien procent, twee ogen honderd procent. Dat werd nu opeens een stuk ingewikkelder.”

Verder zou niet meer van belang zijn hoe iemand arbeidsongeschikt werd, maar dat hij of zij het was. “De juridische haarkloverijen bij die oude ongevallenwet waren natuurlijk volstrekt idioot.” Wentholt kent ze nog, de gevallen van mensen die uitgleden binnen het tuinhekje en geen uitkering kregen, omdat het nog net niet op weg naar hun werk was.

“Het was allemaal heel idealistisch gedacht. Iedereen moest, ondanks zijn ziekte, gelijke kansen op levensontplooiing krijgen. Maar ja”, zegt Wentholt, “dan komt al gauw de vraag: hoe voer je het uit? Hoe schat je bijvoorbeeld of iemand geen inkomen meer heeft als gevolg van zijn ziekte, of door werkloosheid?”

Volgens de Leidse WAO-onderzoeker dr. L. Aarts is een van de grote vergissingen vlak na de invoering van de wet dat al snel besloten werd de werkloosheid in de wet te verdisconteren. De Gemeenschappelijke Medische Dienst (GMD) die speciaal voor de WAO werd opgericht, moest de "theoretische verdiencapaciteit' schatten die iemand ondanks zijn ziekte nog heeft. “Maar wat heb je aan een theoretische capaciteit als mensen feitelijk niet meer kunnen verdienen?”

Wentholt herinnert zich hoe hij bij Sociale Zaken het probleem opwierp. “Dat werd weggewimpeld. Ach, dat komt toch nooit voor, zeiden ze. Al snel werd besloten bij het schatten van de mate van arbeidsongeschiktheid alleen te kijken naar wat iemand in de praktijk nog kan verdienen.”

De WAO werd aangenomen in tijden van hoogconjunctuur. Maar die veranderde al snel. De eerste mijnsluitingen kwamen in Limburg, en in Twente bloedde de textiel bijna leeg. Bij de invoering van de WAO in 1967 kregen 35.000 mensen een uitkering. Minister Veldkamp verwachtte dat hooguit 200.000 mensen een beroep zouden doen op de wet. Maar dat kwam niet uit. Het werd een stijgende lijn die bleef stijgen. In 1973 waren het er bijna 300.000, zes jaar later meer dan 400.000. Inmiddels is dan ook de AAW, vooral van belang voor vroeggehandicapten en zelfstandigen, ingevoerd.

“Hoe het precies gegaan is weet ik niet. Maar al snel krijgen werkgevers en werknemers in de gaten dat die WAO wel een aantrekkelijke pot is”, zegt Aarts. De WAO werd steeds meer gebruikt als een luxe afvloeiingsregeling. De eerste waarschuwingen komen al begin jaren zeventig. In 1976 werd door de Sociale Verzekeringsraad (SVR) een commissie opgericht die eens serieus moest kijken hoe het met die grote toestroom zit. Een van de conclusies luidde dat de WAO een vrij onwerkbare regeling is, doordat men geen greep op de uitvoering kreeg. Volgens Aarts kwam dat voornamelijk doordat de uitvoering - “Dat is het unieke aan de Nederlandse situatie” - direct in handen is van werkgevers en werknemers, de partijen die er het meest belang hebben.

“Zeker bij oudere werknemers die een beetje begonnen te kwakkelen, werd het al gauw gebruik om de vraag te stellen: Hoe kunnen we er op een zo net mogelijke manier vanaf?”, vertelt Aarts. En die boodschap werd heel goed begrepen door het GAK, de instantie die voor dertien van de negentien bedrijfsverenigingen de uitkeringen verzorgt, en door de GMD, die de mate van arbeidsongeschiktheid bepaalt.

Uit die tijd stammen ook de eerste verhalen over artsen van GAK en GMD die van het personeelswerk in de bedrijven lijstjes meekrijgen met: "Zoveel moeten er weg'. Wat er ontstond was een cultuur. Ook onder werknemers: “Er werd door de collega's heel raar tegen je aangekeken, als je niet wegwilde in de WAO. Dat werd als on-solidair gedrag beschouwd”, vertellen de mensen in het boekje "WAO-ers' dat in 1979 uitkwam.

Het ideaal van de oude Veldkamp was: “Revalidatie moet al op de brancard beginnen”. De WAO zou niet meer dan een "overbrugging' zijn, totdat iemand weer werk vindt dat bij zijn handicap past. Dat ideaal was inmiddels vervlogen. In 1979 constateerden de onderzoekers F. van den Bosch en C. Petersen van de Erasmus-universiteit dat de WAO een “vat is van verborgen werkloosheid”. Bijna een derde van de mensen met een WAO-uitkering bestond uit afgevloeide werknemers. Als de WAO er niet was geweest, was de werkloosheid 9 procent geweest in plaats van de officiële 5,3 procent.

Nog geen drie jaar later schreef de Sociale Verzekeringsraad dat ongeveer de helft van de WAO-ers als arbeidsongeschikt moest worden aangemerkt. “Daar schrokken toen een heleboel mensen van”, vertelt Aarts. “Maar het werd niet echt serieus genomen.” Aan "herintegratie', zoals het deftig heet, werd door de bedrijfsverenigingen en de GMD weinig gedaan. Het zijn de verhalen die we nog steeds horen, over keuringsartsen en arbeidsdeskundigen die in tien jaar één, hoogstens twee keer langskomen. En het gaat niet alleen om het gebrek aan begeleiding. Hoe vaak beginnen de gesprekken met WAO'ers, van toen en van nu, met de zin:“Ik wilde niet, maar de artsen hebben me overtuigd de WAO in te gaan”. En: “Het werd me op een presenteerblaadje aangereikt. Ze zeiden: Stap er maar uit. Ja, wat moet je dan?”.

Voor jonge onderzoekers in Nederland werd de WAO een gewild promotie-object. Alleen al in de lente van 1983 kwamen over het onderwerp vier proefschriften uit. Het aantal WAO'ers was toen gestegen tot de 700.000. “Mensen worden afgeschoven”, werd er geconstateerd. “Het personeelsbeleid en de manier waarop de uitvoeringsinstanties werken maakt dat mensen worden afgedankt.” Op het politieke front bleef het echter pijnlijk stil, zeker wat de uitvoering betreft.

Toen kwam in 1987 de stelselherziening. Het werkloosheidsdeel werd uit de uitkering getild. Door een strenge herkeuring zouden meer mensen gedeeltelijk werkloos verklaard moeten worden. De uitkeringen werden verlaagd, van 80 naar 70 procent van het laatst verdiende loon (bij volledige arbeidsongeschiktheid). Met veel fanfare werden de maatregelen aangekondigd. Bij de financiële ramingen ging het kabinet ervan uit dat het aantal volledige WAO-uitkeringen met 50 procent zou verminderen. In het eerste jaar na de stelselherziening liep het aantal nieuwe WAO-gevallen inderdaad terug, met 1 procent. Daarna ging de stijging gewoon door. “We hebben altijd al tegen de overheid gezegd dat ze zich niet rijk moet rekenen”, zei GMD-directievoorzitter dr. W. Boersma.

De jongste geschiedenis van de WAO begint bij de vorming van het kabinet Lubbers-Kok. In het regeerakkoord valt nog niets te lezen dat de zware ingrepen van nu doet vermoeden. Wel wordt over de WAO terloops gemeld dat er sprake is van een “verontrustende ontwikkeling waaraan weerwerk geboden zal moeten worden”. Het wordt “noodzakelijk” genoemd door “gerichte maatregelen, onder meer op het terrein van arbeidsomstandigheden en preventie, een situatie te bereiken waarin gedeeltelijk arbeidsongeschikten in het arbeidsproces ingeschakeld blijven of worden”. Bovendien wordt “vergroting van de financiële betrokkenheid van het bedrijfsleven” bepleit. “Op deze wijze moet het mogelijk zijn zo snel mogelijk tot een situatie te komen waarin het beroep op arbeidsongeschiktheidsregelingen in ieder geval niet meer groeit.”

Bijna een jaar later, op 3 september 1990, houdt Lubbers een rede in Nijmegen. “Nederland is ziek”, zegt hij. Het slaat in als een bom en klinkt als het startschot van een campagne, alsof het klimaat rijp moest worden gemaakt. De premier verbindt er zijn politieke lot aan en zegt op te stappen als het aantal van 1 miljoen WAO'ers wordt bereikt. Minister De Vries (sociale zaken) verklaart het terugdringen van het aantal arbeidsongeschikten tot hoofdpunt van beleid. “Er dreigt onrecht!”, zegt de Amsterdamse hoogleraar dr. A. de Swaan in december van dat jaar. “Van de arbeidsongeschikte wordt een paria gemaakt.”

Dan komt, februari dit jaar, de Tussenbalans. Voor het eerst noemt het kabinet een concreet bedrag dat op arbeidsongeschiktheid en ziekteverzuim bezuinigd moet worden: 3,8 miljard gulden in 1994. De SER wordt een adviesaanvraag gestuurd. Een ware grabbelton. SER-voorzitter dr. Th. Quené spreekt van een "Wehkamp-catalogus'. “Het was in die dagen een publiek geheim dat het kabinet een gerichte adviesaanvrage niet zou overleven en daarom voor deze open vorm heeft gekozen”, aldus Quené in een column in het blad "Zeggenschap'. Het klimaat is dus nog niet helemaal rijp.

CDA-fractieleider Brinkman stookt het vuurtje op. Hij spreekt over "aanstellers' in de WAO, wil de WAO opheffen, en komt op 20 april met de verkapte waarschuwing het kabinet te laten vallen als het niet snel met maatregelen komt.

De PvdA-politici bungelen en sudderen. De fractie spreekt zich uit tegen ingrijpen. Staatssecretaris Ter Veld spreekt haar moedige woorden “eerst mij afschaffen”. Maar het klimaat wordt allengs "rijper'. Fractieleider Wöltgens, minister Kok, en partijvoorzitter Sint beginnen te schuiven ten opzichte van hun aanvankelijk "nee'. In de SER steunen de werknemers verruiming het begrip "passende arbeid'.

De rest van de geschiedenis is bekend: Op 12 juli adviseert een SER-meerderheid van werkgevers en Kroonleden om op de hoogte van de uitkeringen van jonge WAO'ers te korten. Het kabinet besluit een dag later tot ieders verbazing niet de hoogte maar de duur van de WAO te beperken. Het kabinet en Sint gaan op vakantie, en de hele vakbeweging en basis van de PvdA ontploffen. Eind augustus stelt het kabinet het plan bij, maar de woede neemt niet meer af.

Was het klimaat echt wel rijp om de WAO te onttakelen tot een “aantal meelijwekkende resten” van de oorspronkelijke wet, zoals SER-Kroonlid prof. dr. A.H.J. Kolnaar het noemde? Opmerkelijk is het verschil tussen de uitspraken van Kok en Lubbers. “Ik had de maatschappelijke reactie niet verwacht”, zei Kok na het kabinetsbesluit van 13 juli. “Ik wel”, repliceerde Lubbers een paar dagen later.

Op de persconferentie waar minister De Vries zijn begroting presenteert zegt de CDA-bewindsman: “Het wordt een moeilijk jaar. Het is niet echt ideaal als de verhouding met de sociale partners onder spanning staat. Maar als straks de wind weer gaat liggen, dan beseft iedereen weer zijn eigen verantwoordelijkheid.” Zijn eerste daad was een oproep tot loonmatiging.