De nieuwe macht van de topambtenaren; "De ambtenarencultuur verander je niet door er rapporten over te schrijven'

Aan de bezuinigingsopdracht hebben de secretarissen-generaal, de hoogste ambtenaren van de verschillende departementen, slechts voor tweederde deel voldaan. Bij de Tussenbalans dit voorjaar bepaalde de ministerraad dat de rijksoverheid in 1994 660 miljoen gulden zou besparen op personeel, dat komt neer op 9.000 ambtenaren minder. Het college van secretarissen-generaal is, volgens een van hen, met "verdraaid veel creativiteit' blijven steken op een bedrag van circa 420 miljoen gulden. Waarbij er vooral vaagheid heerst over de vertaling van dit bedrag in aantallen ambtenaren: een secretaris-generaal denkt aan “bijna 8.000 ambtenaren”. Een andere schatting gaat uit van 7.500 ambtenaren minder.

Secretaris-generaal van het ministerie van justitie mr. G.J. van Dinter, die door zijn collega's wordt aangeduid als de doyen van het gezelschap, wijst kritiek op het gedeeltelijk falen van de operatie van de hand. “We zijn geen boekhouders. We zijn bezig met beleid. Alleen als je cijfers belangrijker vindt dan een efficiëntere overheid, staar je je blind op korte termijn besparingen.” Bovendien, zo voegen enkele van zijn collega's eraan toe: de nu bereikte resultaten worden "volledig gedekt' in de ministerraad.

Ondanks het feit dat de secretarissen-generaal nog 240 miljoen gulden bij elkaar moeten sprokkelen voor de operatie grote efficiency, verkeren de top-ambtenaren in een overwinningsroes. Er is veel meer bereikt dan ooit tevoren, zo luidt steevast het commentaar. Een kleine, wendbare en efficiënte overheid ligt in het verschiet. En wie tegenwerpt dat er in het verleden al zo vaak precies hetzelfde is beweerd, ziet het verkeerd. Van Dinter: “Er is nooit écht naar gekeken. Dat ontken ik. Tjeenk Willink (de regeringscommissaris voor de reorganisatie van de rijksdienst, red.) heeft rapporten geschreven. Wat nodig is, is een cultuurverandering maar die verander je niet door er rapporten over te schrijven. Er is één zinsnede van overgebleven in de regeringsverklaring: dat er moet worden nagedacht over een nieuwe overheid. Maar in feite is er veel geschreven en gepraat maar niks gedáán”.

De oorzaak voor het nieuwe ambtelijke vooruitgangsgeloof ligt niet in de bereikte resultaten - “we hebben alleen nog maar wat gerommeld in de marge” - maar in een binnen de Nederlandse bestuurlijke verhoudingen revolutionaire manier van werken. Voor het eerst gingen de secretarissen-generaal samenwerken. Het non-interventie beginsel, "ik bemoei me niet met jou; jij bemoeit je niet met mij', werd losgelaten.

De samenwerking van departementen komt formeel gesproken slechts tot stand via de top: de ministerraad beslist in zaken waar ministers het onderling niet over eens worden, zo betoogde de secretaris-generaal Van Aartsen van binnenlandse zaken in 1989. Op ambtelijk niveau bestaat die eenheid niet. “En afgezien van de periode dat de gezamenlijke secretarissen-generaal bij gebrek aan ministers een ambtelijke parodie op de ministerraad hebben opgevoerd (ik heb het dan over de periode 1940-1945) heeft er nooit een systematiek bestaan waarlangs de eenheid in de ambtelijke rijksdienst bewerkstelligd kon worden”, zei Van Aartsen een paar maanden voor het opstellen van het regeerakkoord tussen CDA en PvdA.

En nu tweeëneenhalf jaar later, treden de top-ambtenaren voor het eerst sinds de oorlog op als groep. Uit pure noodzaak, zo onderstreept Van Dinter. De opkomst van de verzorgingsstaat en de idee van de maakbare samenleving ging gepaard met een enorme aanwas van taken; dus van ambtenaren. Van Dinter: “Dat heeft er in de praktijk toe geleid dat de overheid feitelijk niet meer is te sturen”.

Het startschot voor de "nieuwe overheid' werd gegeven in het regeerakkoord dat CDA en PvdA in november 1989 sloten. “Aan de reorganisatie van de rijksdienst wordt opnieuw inhoud gegeven.” Trefwoorden waren: efficiency, effectiviteit, en bezinning.

In de vorige Miljoenennota kregen de secretarissen-generaal van minister Kok van financiën de opdracht om 300 miljoen gulden op hun personele budgetten te bezuinigen. De operatie kreeg de naam: grote efficiency; de frase uit het regeerakkoord werd geconcretiseerd.

Bij het opmaken van de Tussenbalans werd het bedrag ruimschoots verdubbeld. In februari werd ook duidelijk dat de zestig onderwerpen die de departementen voor de operatie hadden aangemeld slechts 150 miljoen gulden zouden opleveren. Er moest meer gebeuren. Om 660 miljoen gulden te kunnen bezuinigen dienden 9.000 van de 155.000 rijksambtenaren te verdwijnen; een reductie van 6,5 procent.

Omdat echter een reeks sectoren, variërend van het politie-apparaat tot de belastingdienst, werd uitgezonderd, bleven er 80.000 rijksambtenaren over waarover “de pijn” verdeeld moest worden: een reductie van tien procent per departement.

Op de departementen veroorzaakte de nieuwe missie een koortsachtige activiteit. Of zoals een secretaris-generaal zegt: “Dat zorgde in januari en februari voor intensieve, rare weken. Het was een nieuw regeerakkoord”. De zenuwen werden vooral ook veroorzaakt omdat de inmiddels befaamde methode van de “kaas-schaaf”, waarbij taken intact blijven, werd losgelaten. Het ging om taakafstoting om “snijden in eigen vlees”, daarbij werd het non-interventiebeginsel losgelaten en het gezichtsveld van de secretarissen-generaal verbreedde zich tot buiten de eigen departementen.

“Als je toe wil naar een kleine overheid dan zul je je eerst moeten afvragen: wat doen wij”, zegt Van Dinter. Besmuikt voegt hij eraan toe: “En het is al heel wat als je daar het antwoord op weet”.

Ieder departement moest tien procent "posterioriteiten' aangeven: “De baby's die je het eerst kunt missen, worden overboord gesmeten”, zoals een secretaris-generaal het uitdrukt. Er kwamen voorstellen van de ministeries en interdepartementale visitatie-commissies die een “quasi-externe toets” uitvoerden.

Vervolgens gingen de ambtenaren zich bezinnen op de "kerntaken' van de overheid. Van Dinter: “Waar hoort de overheid zich mee bezig te houden? En op basis van het antwoord op die vraag kun je taken afstoten.” Wat hem betreft zijn in elk geval kerntaken rechtshandhaving (“En dat is heus niet om dat ik op Justitie zit”) en infrastructuur: “Waarbij je niet alleen aan wegen en communicatie moet denken maar ook aan de kennisinfrastructuur”. Op basis van “stukjes papier” (dixit Van Dinter) is over de nieuwe overheid gesproken. “En daarbij moet je niet praten over de overlevingskansen van ministeries; dat wordt toch uiteindelijk politiek bepaald”, meent een secretaris-generaal. “Het brainstormen moet gaan over de taken van de centrale overheid en hoe die logisch moet worden ingedeeld.”

In marketing-termen: wat zijn de "unique selling-points' van de rijksoverheid. Met gemak somt een topambtenaar ze op: de interne en externe rechtsorde moet je centraal blijven regelen (Justitie, Buitenlandse Zaken en Defensie); de fysieke infrastructuur (“droge voeten” Waterstaat); sociale waarborgfunctie (Sociale Zaken en Volksgezondheid); een concurrerend marktsysteem (Economische Zaken, Landbouw en Visserij, en Verkeer). “En uiteraard blijf je altijd een "restdepartement' houden, wellicht een combinatie van Algemene en Binnenlandse Zaken, want Biza is wel erg smal”, meent een secretaris-generaal.

Opmerkelijk is de afwezigheid van enige belangstelling vanuit de politiek - ministerraad en Tweede Kamer - voor het formuleren van de hoofdtaken van de overheid. “Nederland wordt geregeerd door het college van secretarissen-generaal”, zegt een hoge ambtenaar ironisch.

Zelf hebben de topambtenaren wel een verklaring voor het vacuüm waarin zij opereren: “Druk bezette politici komen hier niet echt aan toe. Die zijn bezig met belangenbehartiging. Helaas, want het ware wenselijk dat er een echt politiek-ambtelijke dialoog op gang komt”, aldus één van hen. “Het is ook heel goed te verklaren omdat die bewindslieden iets hebben van: met die ambtelijke apparaten bemoei ik me niet. Dat weten de heren plus dame (in het college van de veertien secretarissen-generaal zit één vrouw) beter en laten die het maar doen.”

De ministerraad toont bovendien “een merkwaardige beduchtheid” om met het college van secretarissen-generaal over kerntaken te spreken: dat zou wel eens erkenning kunnen inhouden van een nieuw bestuurlijk gremium. Bij de reorganisatie van de overheid gaat het uiteindelijk om de herschikking van de macht. Van Dinter vindt de angst voor een "nieuw gremium' niet terecht. “De macht van de secretarissen-generaal is altijd een afgeleide functie van de politiek.” Maar het hechter optreden van het hoogste ambtenarencollege zal wel zijn parallel krijgen in de ministerraad, meent Van Dinter: “Ik voorzie wel dat de volstrekte autonomie van de ministers enige deuken zal moeten incasseren. Het komt nu nog voor dat ministers in hun eentje een ontwikkeling kunnen blokkeren. Het accent gaat verschuiven naar een meer collegiale politieke sturing”.

Intussen ligt het initiatief voor de op handen zijnde staatskundige vernieuwing bij de ambtenaren. “Een kabinet dat verantwoordelijk is voor het "going concern' heeft daar ook geen tijd voor”, zegt een secretaris-generaal. “De Nederlandse politieke besluitvorming heeft zich dermate gefragmenteerd dat de agenda van de ministerraad meestal een lijst met onderwerpen bevat waarvoor de directie-vergadering van een middelgrote onderneming zich zou generen.”

Van Dinter verzet zich tegen de suggestie van autonoom ambtelijk optreden: “Departementen kunnen hoogstens een belangrijke rol spelen wanneer de politiek aarzelt. Ambtenaren zijn ingehuurd om de boel voor te bereiden, zodat de politiek beleidskeuzes kan maken. Dus als de politiek echt iets wil, met andere woorden wanneer de regering of de Tweede Kamer iets wil, dan gebeurt het ook”.

“Maar de grote herijking van de rijkstaken moet nog komen. We hebben nu in alle haast, onder druk van de financiële problemen, plannen gemaakt voor de grote efficiency. De proef op de som zal straks in de Tweede Kamer komen. Daar heeft elk onderdeeltje van de verzorgingsstaat een belangenbehartiger. Als er geen aparte Kamercommissie komt voor de herijkingsoperatie, dan vrees ik dat alle voorstellen afgeschoten zullen worden. Een noodzakelijke voorwaarde voor de herijking van de rijkstaken is dat alle voorstellen in hun onderlinge samenhang worden beoordeeld. Anders is het prijsschieten.”