Aan rechtsgehalte WAO-voorstellen ontbreekt veel

“Een uitglijder van een prima donna”. Dat was volgens het CDA-Tweede Kamerlid V.A.M. van den Burg het vonnis van de president van de Haagse rechtbank van 11 augustus 1988 waarin de staat werd verboden een aantal artikelen van de zogenoemde Harmonisatiewet toe te passen op studenten die al aan een tweede studie begonnen waren voordat deze wet in werking trad. Deze categorie studenten zou op grond van deze bepalingen een kortere tijd aanspraak kunnen maken op financiële faciliteiten dan het geval was toen zij hun tweede studie aanvingen. De president oordeelde dat onrechtmatig. Ook deze studenten mochten verwachten dat de overheid hun recht op studiefinanciering zou eerbiedigen. De door de staat aangevoerde noodzaak van een stringent bezuinigingsbeleid (“voor de rechter uiteraard een gegeven”) en de getroffen maatregelen om de gevolgen van de wet te verzachten wogen niet op tegen deze gerechtvaardigde verwachtingen.

Ook andere Kamerleden reageerden op het vonnis van de president. De woordvoerder van de CDA-fractie bij de behandeling van het betreffende wetsvoorstel, Lansink, sprak schuldbewust dat hij medeplichtig was - overigens een magere kwalificatie voor handelingen die naar hun aard “tezamen en in vereniging” zijn begaan - en zei dat zoiets nooit meer zou mogen gebeuren. Eveneens het lid van de Eerste Kamer Grol-Overling (CDA) betuigde spijt. Zij was "platgegaan' voor het financiële belang van de wet en bovendien was er de dreiging van het aftreden van minister Deetman. Bij de toenmalige oppositie ging het vonnis er natuurlijk in als Gods woord in een ouderling. Nuis (D66) en Wallage (PvdA) konden wijzen op een motie Van Mierlo-Kok precies op dit punt die al in oktober 1987 was ingediend en op hun eigen beschouwingen bij de behandeling van het wetsvoorstel. Zij hadden natuurlijk altijd al gelijk gehad, zo kon men bij hen beluisteren, maar het was heerlijk dat nu ook eens te krijgen. Wallage sprak zelfverzekerd dat in ieder geval zijn fractie ook zonder rechter wel wist wat nog wel en wat niet meer door de beugel kon als het ging om gewekte verwachtingen.

In den lande werd in het algemeen met verbazing, maar ook met instemming op het vonnis van de president gereageerd. Verbazing omdat een rechter een wet (in formele zin), zij het dan "over de band' van het Statuut, had getoetst aan het rechtsbeginsel van de rechtszekerheid. Instemming was er met het oordeel van de president over het tekortschietend rechtsgehalte van de wet en daarom ook met zijn beslissing. Misschien was de stok die de president had gehanteerd dan wel krom geweest, hij had er in ieder geval een rechte slag mee geslagen.

In het arrest dat de Hoge Raad op 14 april 1989 in deze zaak wees, bevestigde hij zijn in een eerder arrest neergelegd oordeel dat de Grondwet de rechter niet de vrijheid laat de wet (in de formele zin) te toetsen aan fundamentele rechtsbeginselen. Maar echt van harte ging dit niet. Letterlijk overwoog de Hoge Raad: “Aan dat oordeel meent de Hoge Raad - hoezeer ook hij de te dezen bestreden bepalingen van de Harmonisatiewet in strijd acht met gerechtvaardigde verwachtingen van de betrokken studenten en derhalve met het rechtszekerheidsbeginsel - te moeten vasthouden”. Anders gezegd: Wij mogen niet toetsen en dat is juist in dit geval jammer omdat wij het helemaal met de president eens zijn; ook wij komen na afweging van de in het geding zijnde belangen tot de conclusie dat de bestreden bepalingen onrechtmatig zijn.

Het verdere verloop van de discussie over de wenselijkheid van constitutionele toetsing door de rechter valt buiten het kader van deze beschouwing. Eén zin in een noot onder het arrest van Hirsch Ballin verdient het echter hier vermeld te worden: “De argumentatie dat constitutionele toetsing de rechtszekerheid zou aantasten verliest haar geloofwaardigheid wanneer zij niet de door stabiele, weloverwogen parlementaire wetten geschraagde rechtszekerheid, maar juist rechtsonzekerheid veroorzakende maatregelen beschermt.”

Dezelfde Hirsch Ballin, inmiddels minister van justitie, legde nog geen jaar later zijn visie op wetgeving en wetgevingsbeleid neer in een beleidsplan (Zicht op wetgeving). De minister stelt daarin dat de wetten vanzelfsprekend in overeenstemming met het recht dienen te zijn. Hij constateert echter ook, onder verwijzing naar het Harmonisatiewet-arrest, dat dat niet altijd blijkt te lukken, met name niet bij wetgeving die gericht is op snelle beperking van overheidsuitgaven. De verklaring hiervoor zoekt de minister “deels in het krachtenspel bij het tot stand brengen van de wet, waarbij politieke en beleidsmatige overwegingen soms prevaleren boven juridische”. Omdat onrechtmatigheid van wetgeving in een rechtsstaat principieel onjuist is en bovendien het vertrouwen in de overheid vermindert, kondigt de minister aan dat “het kabinet zal bevorderen dat bij het tot stand brengen van wetten en de daarbij te verrichten afweging sterker op de rechtmatigheid wordt gelet. Daarbij zal allereerst volledig recht worden gedaan aan het internationale en communautaire recht, de Grondwet en algemene rechtsbeginselen, zoals het rechtszekerheidsbeginsel”. De minister hoopt zo "uitglijders' te voorkomen. Uitglijders van de wetgever wel te verstaan, niet van een rechterlijke prima donna.

Helaas valt van die versterkte aandacht voor de rechtszekerheid nog bitter weinig te merken in de voorstellen van het kabinet tot wijziging van de WAO zoals die nu luiden. Een belangrijk onderdeel daarvan is een bevriezing van de uitkeringen aan hen die op 1 juli 1992 - de datum dat het nieuwe wettelijke regime moet ingaan - al arbeidsongeschikt zijn en jonger dan vijftig jaar. Het gaat om een tijdelijke bevriezing, namelijk tot het niveau van de uitkeringen aan deze groep gelijk is aan het lagere niveau van de nieuwe gevallen van gelijke leeftijd, maar de inkomensachteruitgang is structureel. De Sociale Verzekering heeft inmiddels berekend dat ten minste 284.000 mensen ten gevolge van dit onderdeel van de kabinetsvoorstellen met een inkomensachteruitgang zullen worden geconfronteerd. Voor maar liefst 40.000 daarvan bedraagt die achteruitgang tussen de ƒ 500,- en ƒ 2000,- per maand. Een bijna even groot aantal moet rekenen op een maandelijkse inkomensachteruitgang tussen de ƒ 300,- en ƒ 500,-. Let wel: het gaat hier om mensen die al arbeidsongeschikt zijn als de gewijzigde wet van kracht wordt.

Evenals bij de Harmonisatiewet het geval was, worden daarmee op de bestaande wetgeving gebaseerde gerechtvaardigde verwachtingen genegeerd. Evenals toen wordt miskend hoe belangrijk die verwachtingen zijn als mensen beslissende keuzes maken in hun leven: begin ik wel of niet die studie; neem ik wel of niet die baan; koop ik wel of niet dat huis; verzeker ik mij wel of niet tegen dat risico. Evenmin als toen konden de betrokkenen een aantasting van hun positie als nu wordt voorgesteld voorzien, laat staan dat zij in staat waren zich daarop in te stellen. Nog minder dan toen zijn zij thans in staat zich daaraan aan te passen. Toen ging het om het mislopen van een financiële tegemoetkoming gedurende hooguit enkele jaren, terwijl veelal een alternatief daarvoor tot de reële mogelijkheden behoorde. Nu gaat het om een blijvende inkomensachteruitgang die meestal niet te compenseren valt.

Toen: studenten, merendeels jong, vitaal en mobiel; nu: zieken en gehandicapten. Toen: mensen met een arbeidstoekomst; nu: mensen met een arbeidsverleden en veelal geen perspectief op terugkeer op de arbeidsmarkt. Toen: merendeels jongeren die nog thuis of zelfstandig wonen en nog geen langdurige financiële verplichtingen zijn aangegaan; nu: mensen in een leeftijdsfase waarin veelal gezinsleden (mede) van de uitkering afhankelijk zijn en waarin aangegane financiële verplichtingen blijvend moeten worden nagekomen. Liepen de studenten toen een bloedneus op, voor veel arbeidsongeschikten dreigt nu een maatschappelijke knock-out.

Men zou van het kabinet mogen verwachten dat het tenminste met zoveel worden erkent dat een inbreuk wordt gemaakt op gerechtvaardigde verwachtingen om vervolgens gemotiveerd uiteen te zetten waarom het desalniettemin noodzakelijk en billijk is om toch juist die maatregelen te treffen die het kabinet voorstelt. Helaas, ook die verwachting wordt beschaamd.

Het kabinet gaat ook geheel voorbij aan de rechtsgrond van de WAO. Het gaat hier niet om een financiële faciliteit (bijvoorbeeld studiefinanciering) of om een subsidieregeling, een fiscale tegemoetkoming of een ambtelijke rechtspositie waaraan de gerechtvaardigde verwachtingen worden ontleend. De WAO is de rechtsopvolgster van de eerste sociale verzekeringswet in dit land (Ongevallenwet 1901). Zij behoort tot de categorie werknemersverzekeringen. In die categorie van de sociale zekerheidswetten komt het verzekeringskarakter nog het sterkst tot uitdrukking. Het basisprincipe van de WAO is dat werknemers premie betalen om bij intreden van het verzekerde risico, dat wil zeggen arbeidsongeschiktheid, een uitkering te krijgen. Dit impliceert dat als het risico inderdaad intreedt er in beginsel ook volledig moet worden uitbetaald. Net zo goed als het inhoudt dat men zich niet meer kan verzekeren als het risico al is ingetreden. Het kabinet stelt zich in dezen op als een ziektekostenverzekeraar die tegen een verzekerde zegt: “Weliswaar staat in uw polis dat de kosten van één jaar ziekenhuisopname volledig door onze maatschappij worden vergoed, maar helaas, er zijn recentelijk heel veel ziektegevallen bijgekomen - eigenlijk gaat het al een tijdje niet goed met onze maatschappij - u zelf ligt nu ook al weer een half jaar in het ziekenhuis, vanaf nu kunnen wij tot onze spijt echt niet meer alle ziekenhuiskosten vergoeden; natuurlijk, wij weten dat u nog steeds ziek bent en dat opname nog steeds geïndiceerd is, maar helaas, willen wij onze verzekeringen ook in de toekomst kunnen blijven aanbieden aan mensen zoals u, dan zullen wij toch tot deze vervelende maatregel moeten overgaan; eerst vreesden wij nog onplezieriger maatregelen te moeten treffen, maar gelukkig kunnen wij het nu beperkt houden tot een eigen bijdrage van uw kant voor de rest van dit jaar van tien procent; ja, wij zien ook wel in dat u zich nu niet meer kunt bijverzekeren; nogmaals, het is heel vervelend voor u, maar alles afwegende vinden wij wat wij u nu voorstellen verdedigbaar; wij hopen dat u begrip heeft voor onze situatie”. De verzekerde zal vanaf zijn ziekbed roepen: “Hoepel alsjeblieft op, zeg”. Dat roepen nu ook veel mensen tegen het kabinet.

“Vertrouwen mogelijk te maken en gerechtvaardigd vertrouwen te beschermen, is één van de elementairste geboden die de rechtsorde in acht moet nemen”. Met dit citaat begon Hirsch Ballin op 2 april 1982 zijn inaugurele oratie. En wie zou hem daarin willen tegenspreken? Het wordt hoog tijd dat de minister van justitie, gelet op zijn bijzondere verantwoordelijkheid voor de handhaving van de rechtsorde en de bevordering van de rechtszekerheid, nog eens kritisch onderzoekt of niet wederom in het politieke krachtenspel politieke en beleidsmatige overwegingen zodanig prevaleren dat wetgeving tot stand komt die rechterlijke toetsing niet zou kunnen doorstaan.

Zolang de Grondwet de rechter niet de vrijheid laat te toetsen - een situatie die de minister overigens betreurt - dient in de eerste plaats deze minister er op toe te zien dat geen gerede twijfel kan bestaan over de rechtmatigheid van de wetgeving. Als de minister zich aan zijn toetsende arbeid zet, zou hij wellicht meteen ook kunnen analyseren of de voorgestelde leeftijdsgrenzen - zeker de cruciale van vijftig jaar voor zowel de oude gevallen als in de overgangsregeling voor nieuwe gevallen - gelet ook op het in de WAO verzekerde risico, wel in overeenstemming is met het gelijkheidsbeginsel.

De minister zou er vervolgens goed aan doen zich in deze fase van het politieke debat publiekelijk uit te laten over het rechtsgehalte van de WAO-voorstellen. Als zijn oordeel is dat “volledig recht wordt gedaan aan het rechtszekerheidsbeginsel”, zou hij met een gemotiveerde uiteenzetting zijn toch al overbelaste collega van Financiën, die nu overal in het land merkt hoe het beroep dat hij doet op de financiële en en economische noodzaak van de voorstellen botst op het rechtsgevoel van veel burgers, te hulp kunnen schieten. Als de toets van de minister echter negatief uitvalt, met name voor de rechtszekerheid van de huidige WAO-ers, kan dat ook maar beter nu aan de orde komen.

Intrekking van dit onderdeel van de voorstellen nu zou aan de rechtsonzekerheid van deze direct betrokkenen een eind maken, het vertrouwen van de burgers in de overheid weer deels herstellen en maatschappelijke onrust helpen voorkomen. De minister is bovendien inmiddels politicus genoeg om te beseffen dat alleen zo het kabinet een kans heeft de komende weken te overleven.