Kok beste beheerder van overheidsfinanciën

Het CDA-PvdA-kabinet kondigt de ene na de andere impopulaire bezuinigingsmaatregel aan om problemen op te lossen waar vorige kabinetten in de afgelopen twintig jaar met een wijde boog omheen liepen. PvdA-minister Kok neemt daarin een centrale plaats in. Zowel op het ministerie van financiën als op andere departementen merken ambtenaren op dat ze zich een even strenge minister van financiën niet meer kunnen herinneren.

Volgens ambtenaren en politici die veel met hem te maken hebben, heeft Kok weleens een lichte neiging besluiten uit te stellen. Zijn er echter besluiten genomen, dan laat hij in het ambtelijke en politieke circuit geen onduidelijkheid meer erover bestaan dat hij bepaalde maatregelen zowel uit maatschappelijk als uit financieel oogpunt noodzakelijk acht. Hij lijkt te willen bewijzen dat juist een sociaal-democraat een strak financieel beleid kan voeren en orde op zaken kan stellen waar anderen faalden.

Ook de feiten ondersteunen de veronderstelling dat Wim Kok een strengere schatkistbeheerder is dan zijn voorgangers in de kabinetten Van Agt en Lubbers I en II. Hij handhaaft strakker de regels voor het stringente begrotingsbeleid (ook voor de sociale zekerheid), die ministers verplichten om tegenvallers in de uitgaven van hun departementen in beginsel te compenseren door lagere uitgaven elders of verhoging van de directe inkomsten. Beide binnen de eigen begroting. Hij houdt zijn collega's ook streng aan de afspraken over extra bezuinigingen die dit voorjaar in de Tussenbalans zijn gemaakt.

Als saneerder van de overheidsfinanciën lijkt Kok het beter te doen dan zijn voorgangers van de laatste vijftien jaar. De Miljoenennota, die op Prinsjesdag wordt gepresenteerd meldt dat de in het regeerakkoord voor 1992 afgesproken omvang van het financieringstekort (4,25 procent van het netto nationale inkomen) kan worden bereikt. De collectieve lastendruk (vooral belastingen en premies) komt iets lager uit dan in het regeerakkoord is afgesproken. De druk van de sociale premies stijgt weliswaar met 1,5 procent van het nationale inkomen, maar daar staat een daling van de belastingdruk met 1,8 procent tegenover.

De uitgaven op de rijksbegroting, eveneens uitgedrukt als percentage van het nationale inkomen, laten ten opzichte van het regeerakkoord een daling zien met 1,3 procent. Bij een teruglopende groei van het nationale inkomen betekent dit dat de uitgaven ook in guldens gemeten miljarden lager zullen zijn dan de omvang die in het regeerakkoord voor 1992 was vastgelegd. Bovendien kondigt de Miljoenennota aan dat de staatsschuld, als percentage van het nationale inkomen, al eerder gaat dalen dan was verwacht.

Op papier lijkt de boekhouding van het derde kabinet-Lubbers in orde te zijn. Dat is al meer dan van de vijf vorige kabinetten, die alle de pretentie hadden de overheidsfinanciën te saneren, kon worden gezegd. Zowel onder de kabinetten Van Agt als Lubbers I en II werden de doelstellingen van de eraan ten grondslag liggende regeerakkoorden bij de aankondiging van het beleid in de Miljoenennota's meestal niet gehaald. De kabinetten Van Agt moesten voortdurend stijgingen van het financieringstekort van de rijksbegroting, de uitgavenquote en de collectieve lastendruk aankondigen. De feitelijke ontwikkeling was nog veel treuriger. De stijgingen bereikten ongekende hoogten aan het eind van het kabinet Van Agt III (CDA-D66) omdat ook de voorgangers - Van Agt I (CDA-VVD) en Van Agt II (CDA-PvdA-D66) - onder de CDA-minister van financiën Van der Stee niet erin waren geslaagd orde op zaken te stellen.

De internationale recessie van eind jaren zeventig drukte zwaar op de kabinetten Van Agt. Voortdurend werden in de prognoses de teruggang van de economische groei en de terugggang in de belastinginkomsten onderschat. Noch minister Andriessen, noch zijn opvolger op Financiën, Van der Stee, slaagde er in hun collega's ervan te overtuigen dat tegenover sterk tegenvallende belastinginkomsten ook naar verhouding lagere uitgaven op de rijksbegroting zouden moeten staan. Het financieringstekort bleef daardoor oplopen.

In een heel andere economische situatie bevonden zich de kabinetten Lubbers I en II. De economie groeide weer, de belastinginkomsten vertoonden juist jaar in jaar uit grote meevallers. Desondanks was het voor de toenmalige CDA-minister Ruding van financiën moeilijk in de Miljoenennota's de eindjes aan elkaar te knopen. Herhaaldelijk moest hij in de Miljoenennota meedelen dat het financieringstekort hoger werd geraamd dan in het regeerakkoord was afgesproken. Tegen de kritiek verweerde hij zich met het verhaal dat financieringstekort en collectieve lastendruk communicerende vaten waren. Als de collectieve lastendruk iets lager was dan volgens het regeerakkoord was toegestaan dan zou het financieringstekort wat hoger mogen zijn. Aan het eind van ieder jaar bleek het steeds mogelijk het in het regeerakkoord afgesproken financieringstekort wel te realiseren, maar hoofdzakelijk wegens de sterk meevallende belastinginkomsten.

Bovendien profiteerde minister Ruding op een andere manier sterk van de meevallende economische groei. Doordat financieringstekort, lastendruk en uitgavenquote worden weergegeven als percentage van het nationale inkomen kon hij, bij een sterker dan verwacht stijgend nationaal inkomen, het tekort en de uitgaven in guldens laten oplopen. De kabinetten Lubbers I en II voerden wel bezuinigingen op de uitgaven door, maar daar stond tegenover dat zij een groot deel van de tientallen miljarden aan belastingmeevallers gebruikten voor verhoging van andere uitgaven.

De directeur van het Centraal Planbureau, prof.drs. G. Zalm, maakte vorig jaar mei in zijn inaugurele rede een einde aan de mythe dat de kabinetten Lubbers I en II de overheidsfinanciën zouden hebben gesaneerd en zo veel zouden hebben bezuinigd. Het tegendeel is waar, blijkt uit zijn studie. Als deze kabinetten werkelijk hadden gedaan wat in de regeerakkoorden was beloofd, zou het financieringstekort bij het aantreden van Kok enige procenten lager hebben gelegen.

Vergeleken met Ruding heeft Kok pech. Kok werd allereeerst geconfronteerd met een niet aantrekkelijke erfenis van zijn voorganger: het oplossen van een aantal financiële problemen was uitgesteld om de laatste begroting van het tweede kabinet Lubbers te flatteren. Het CDA-PvdA-kabinet Lubbers III kreeg die financiële problemen vrijwel onmiddellijk op zijn bord. In dat opzicht is een merkwaardige parallel te zien met het tweede kabinet Van Agt, waaraan ook sociaal-democraten deelnamen. Het voorgaande kabinet Van Agt-Wiegel liet, zoals pas bleek na de beëdiging van het nieuwe kabinet, een gat in de begroting achter van vele miljarden guldens.

Kok ontdekte ook al snel dat het ministerie van financiën en het Centraal Planbureau bij de opstelling van het regeerakkoord veel te optimistisch waren geweest over de te verwachten omvang van de belastinginkomsten en de omvang van de door het rijk te betalen rente. Op het ministerie van financiën gaat het verhaal dat de raming van de belastinginkomsten tegen het einde van het tweede kabinet Lubbers sterk is opgevoerd nadat minister Ruding had laten weten dat hij het woord "belastingmeevaller' niet meer wilde horen. Samen vormden de posten belastingen en rente al begin dit jaar een tegenvaller van circa tien miljard gulden, waarvan circa zeven miljard belastingtegenvaller. Bij de Tussenbalans is afgesproken dat een belangrijk deel van de tegenvallers in de inkomsten zou worden gedekt door beperking van de uitgaven. Sindsdien hebben zich nieuwe tegenvallers voorgedaan.

Koks uitgangspunt in de nieuwe Miljoenennota is dat de normen die in het regeerakkoord zijn gesteld ook moeten worden gehandhaafd. Het accent ligt bij hem op de norm voor het financieringstekort. Kok bereikt die norm niet alleen door bezuinigingen maar ook door een aantal kunstgrepen, zoals incidentele maatregelen. In dat opzicht gedraagt hij zich niet anders dan vorige ministers van financiën. Voor Kok pleit enigszins dat de omvang van de incidentele maatregelen in 1992 niet groter is dan in 1991 en voorgaande jaren toen de begroting nog onder verantwoordelijkheid viel van de CDA-VVD-kabinetten Lubbers, die volop de vruchten konden plukken van forse economische groei. Kok moet de norm van het financieringstekort, en de overige normen uit het regeeerakkoord, trachten te bereiken in een periode van lichte recesssie.

Waar vorige ministers van financiën om te beginnen voortdurend grote strijd moesten voeren met collega-ministers en die vaak verloren, kan Kok bij het saneren van de overheidsfinanciën rekenen op een relatief grote coöperatie van zijn collega's in het kabinet, ook van de sociaal-democraten. Zijn grote probleem is dat hij hiermee tot nu toe weinig indruk op zijn achterban heeft weten te maken.