EG is niet opgewassen tegen nieuwe taken

De krachtproef waarvoor de Europese Gemeenschap zich de komende jaren gesteld ziet, wordt bijna met de dag zwaarder. Nog maar twee jaar geleden leek de belangrijkste en moeilijkste opgave het wegnemen van de resterende belemmeringen van het economisch verkeer tussen de lidstaten. Dit werk is nog niet voltooid. Zo vereisen de liberalisering van de vervoerssector, de medezeggenschap van werknemers en het vrije verkeer van personen, om enkele voorbeelden te noemen, nog ingrijpende besluiten. Maar intussen wordt de agenda van de Europese Gemeenschap hoofdzakelijk beheerst door politieke en militaire vraagstukken en niet meer door interne, economische onderwerpen.

In zeer korte tijd heeft de Gemeenschap zich een rol als politieke machtsfactor zien toevallen. Weliswaar geen rol als supermogendheid - die blijft, de dromen van sommige Brusselaars ten spijt, voorbehouden aan de VS -, maar toch een rol van betekenis. Het is een taak waarvoor zij slecht is toegerust. De geloofwaardigheid van de EG wordt regelmatig geschaad door eigengereid optreden van lidstaten: Engeland en Frankrijk in de Golfcrisis, Duitsland in Joegoslavië, Denemarken bij de erkenning van de Baltische staten. Tussen de instellingen van de Gemeenschap botert het soms evenmin, getuige de recente ruzie tussen Van den Broek en Delors over wie bevoegd was de economische sancties tegen de Sovjet-Unie op te heffen.

Geheel uit te bannen zijn dergelijke spanningen niet. Touwtrekken tussen de instellingen en tussen de lidstaten is zo oud als de Gemeenschap, en is ook op de traditionele arbeidsterreinen van de EG aan de orde van de dag. Het heeft de EG niet verhinderd uit te groeien tot een van de drie sterkste machtsblokken ter wereld.

Dit neemt niet weg dat de structurele zwakheden van de EG natuurlijk van groter belang zijn in vraagstukken van vrede en veiligheid dan bij onderwerpen als de harmonisatie van de wielafstand van land- en bosbouwtrekkers. Er is echter nog een aanleiding tot bezorgdheid. Uitbreiding van de EG met vijf of tien nieuwe lidstaten zal de bestaande belangenverscheidenheid nog doen toenemen. Turkije, Cyprus, Malta, Oostenrijk en Zweden hebben het lidmaatschap al aangevraagd; Hongarije, Polen en Tsjechoslowakije zullen volgen. Met verzoeken van andere Oosteuropese landen - oude en nieuwe -, alsmede Noorwegen en Finland, moet ernstig rekening worden gehouden. Een EG met zo veel en zo verschillende lidstaten zal haar bestaande taken nauwelijks nog aankunnen. Tegen nieuwe taken is de EG in haar huidige opzet niet opgewassen.

Aan een Gemeenschap met verscheidene snelheden - zo men wil: met verschillende categorieën lidmaatschap - zal waarschijnlijk niet te ontkomen zijn. Maar wil de EG zelfs maar een deel van de haar toevallende politieke verantwoordelijkheden in de wereld kunnen uitoefenen, dan zal haar structuur nog op andere onderdelen ingrijpend moeten worden hervormd. De vier belangrijkste punten lijken mij: totstandkoming van een economische en monetaire unie, versterking van het rechtskarakter van de Gemeenschap, invoering van werkelijke parlementaire controle, en totstandkoming van een gemeenschappelijk veiligheidsbeleid.

Voor de vorming van een economische en monetaire unie zijn sterke economische argumenten aan te voeren. De economische groei is gebaat bij stabiele, dus voorspelbare wisselkoersveroudingen. Via een EMU kan worden bijgedragen aan een laag inflatieniveau en gezonder overheidsfinanciën in de lidstaten. Maar het belangrijkste argument voor een EMU is politiek. Economische en monetaire vervlechting dwingt tot politieke samenwerking. Landen wier financieel-economisch belang onverbrekelijk is verbonden, kunnen zich in hun buitenlands beleid geen onverenigbare standpunten veroorloven. Tot een gelijkluidend buitenlands beleid noopt een EMU strikt genomen niet; wel tot minimalisering van onderlinge verschillen. Dit politieke argument voor een EMU gaat zwaarder wegen naarmate de asymmetrie in de Europese machtsverhoudingen tengevolge van de Duitse eenwording zich meer laat voelen, en naarmate het aantal lidstaten van de EG, en dus de onderlinge verscheidenheid, groeit.

Ook het karakter van de Gemeenschap als rechtsorde moet worden versterkt. Uniek in het functioneren van de EG als internationale organisatie is de rol van het Hof van Justitie. De lidstaten en de EG-instellingen mogen wikken, het Hof beschikt. In laatste instantie buigt de macht voor het recht. Het is zeker mede aan het Hof te danken dat de EG zich zonder al te grote problemen van zes naar twaalf lidstaten heeft kunnen uitbreiden. Ik betwijfel echter of het Hof bij uitbreiding naar twinig of meer lidstaten deze samenbindende functie nog zal kunnen vervullen.

Het Hof kampt met een steeds grotere achterstand bij het afhandelen van zaken. Termijnen van twee jaar zijn geen uitzondering meer. Als men bedenkt dat er al gauw enkele jaren overheen gaan voor de Europese Commissie een lidstaat voor het Hof daagt, is duidelijk dat het voor lidstaten aantrekkelijk dreigt te worden het met het EG-recht niet zo nauw te nemen. Tegen de tijd dat het Hof uitspraak doet, kan er al lang een nieuw kabinet zitten. Wie dan leeft, die dan zorgt.

Dit probleem is deels te ondervangen door taken van het Hof over te hevelen naar het Gerecht van Eerste Aanleg. Bijvoorbeeld bepaalde categorieën vragen van nationale rechters (over technische zaken als het gemeenschappelijk douanetarief, de melkquotering, monetair compenserende bedragen enzovoort). Ook anti-dumpingzaken dienen niet door het Hof maar door het Gerecht te worden behandeld, zodat het Hof de handen vrij krijgt voor politiek belangrijke kwesties. Zaken die bijvoorbeeld raken aan de bevoegdheidsverdeling tussen de Gemeenschap en de lidstaten, of aan de grondbeginselen van de Verdragen. Wil het Hof zijn taak als bewaker van de spelregels kunnen blijven uitoefenen - een taak die belangrijker wordt naarmate het aantal spelers groeit - dan moet het worden ontlast van politiek minder wezenlijk werk.

Erosie van het rechtskarakter van de EG dreigt nog op een tweede vlak. Het aantal niet uitgevoerde arresten van het Hof van Justitie stijgt. In 1989 bedroeg het maar liefst 82. (Ook Nederland lapt uitspraken van het Hof aan zijn laars.) Daarbij komt dat veel lidstaten EG-richtlijnen stelselmatig te laat omzetten in nationale maatregelen. Te late uitvoering van een richtlijn betekent schending van het recht. Nederland, dat het op dit punt niet beter of slechter doet dan de meeste andere lidstaten, had eind 1988 een achterstand van 69 richtlijnen. Eind 1990, talloze beloften van beterschap ten spijt, bedroeg de score 70.

Uitbreiding van het aantal EG-lidstaten zal deze toestand ongetwijfeld verergeren. Naarmate lidstaten vaker een loopje nemen met hun juridische verplichtingen verzwakt natuurlijk de politieke cohesie binnen de Gemeenschap.

Het antwoord zal moeten worden gezocht in een drastische aanpassing van de wetgevingsmethode van de EG. Er is een rijstebrijberg van vaak hopeloos ingewikkelde EG-wetgeving aan het ontstaan. Grote delen van de landbouwwetgeving zijn bijvoorbeeld zo gedetailleerd dat zij uitnodigen tot fraude. De EG moet zich gaan beperken tot raamwetgeving. Communautaire uitvoeringsmaatregelen moeten worden overgelaten aan de Europese Commissie, in plaats van, zoals nu, aan reeksen comité's van nationale ambtenaren. Zet de EG deze stappen niet - en gaat zij niet over van unanimiteit naar meerderheidsbesluiten - dan loopt zij op wetgevingsgebied onherroepelijk vast. Met of zonder uitbreiding.

De derde cruciale aanpassing van de EG-structuur is de rol van het Europees Parlement. EG-richtlijnen zijn nu meestal de uitkomst van achterkamerakkoorden tussen belangengroepen en ambtenaren. Democratisch gelegitimeerde politici komen er, Europees zowel als nationaal, bijna niet aan te pas. Zolang de EG zich hoofdzakelijk bemoeide met kruimelwerk als het geluidsniveau van grasmaaimachines, viel hiermee te leven. Nu de EG macht krijgt over de hoofdlijnen van het macro-economisch, monetair, en sociaal beleid, niet meer.

Een wrang vooruitzicht biedt de EG haar aanstaande Oosteuropese leden. Nauwelijks hebben de Oosteuropeanen zich bevrijd van hun machtige, grijze staatsbureaucratie, nauwelijks hebben zij, onder applaus van het Westen, parlementaire democratieën gevestigd, of zij mogen (geassocieerd) lid worden van een verband waarin burgers en parlementen voor spek en bonen meedoen. Wat een bijdrage aan de Westerse beschaving!

Fatsoenlijke parlementaire controle vereist dat het Europees Parlement kan meebeslissen over wetgeving. Dat er, met andere woorden, geen wetgeving tot stand komt tegen de wil van de rechtstreeks gekozen Europese volksvertegenwoordigers. Niet alleen geen "gewone' (intracommunautaire) wetgeving; ook geen handelsakkoorden waaraan de EG en haar inwoners gebonden zijn. Sinds 1 januari 1985 heeft de EG niet minder dan 644 wettelijk bindende handelspolitieke maatregelen genomen, zonder enige democratische controle. Over besluiten op grond van artikel 113 van het Verdrag hoeft het Europees Parlement namelijk niet eens te worden geïnformeerd. Niet vooraf en zelfs niet achteraf.

Vooruitgang op weg naar een economisch-monetaire unie, meer respect voor de spelregels van het EG-recht en betere parlementaire controle zijn elk voor zich onmisbare, samenbinende elementen in een Gemeenschap die op weg is naar vijftien of twintig leden. Ten minste van even groot belang is dat een gemeenschappelijk veiligheidsbeleid gestalte krijgt.

Een gemeenschappelijke defensiepolitiek is op haar best het sluitstuk van de Europese integratie. Niemand ziet Frankrijk en Engeland op afzienbare termijn hun nationale strategische kernmacht opgeven.

Maar veiligheidsbeleid omvat meer dan een volledig geïntegreerde verdediging. De EG maakt bijvoorbeeld onderscheid tussen politieke en economische aspecten (ten aanzien waarvan de EG mag optreden), en militaire aspecten (waar de EG niet bevoegd is). De Golfoorlog en de crisis in Joegoslavië hebben aangetoond dat dit onderscheid de EG politiek schaadt als het er werkelijk op aan komt. Zonder een militaire interventiemacht is de geloofwaardigheid, en dus de effectiviteit, van de Europese buitenlandse politiek minimaal.

Om over zo'n interventiemacht te kunnen beschikken, moet het EG-Verdrag worden gewijzigd. Een uitdrukkelijke verwijzing naar de rol van de Westeuropese Unie ligt voor de hand. Te hopen is dat Nederland als EG-voorzitter op dit punt een ondubbelzinnig voorstel zal doen. De oorspronkelijke doelstellingen van de regering - meerderheidsbesluiten op sommige, beperkte terreinen van buitenlandse politiek; invoering van een gemeenschappelijk wapenproduktiebeleid et cetera - beantwoorden niet langer aan de gewijzigde omstandigheden.

Het uur der waarheid voor de EG zou overigens wel eens kunnen slaan voordat een Verdragswijziging in werking treedt. Terwijl de Europese diplomaten en Joegoslavische politici praten, brengt Milosevic met geweld een Groot-Servië tot stand. De vrees is gewettigd dat Bosnië-Herzegowina en Kosovo binnenkort dezelfde kant opgaan als Kroatië. Als de EG zich niet neer wenst te leggen bij de grenzen van het nieuwe Servië , zal zij meer moeten doen dan het sturen van waarnemers, bewapend met goede bedoelingen.

Ook met het oog op de toetreding van nieuwe EG-lidstaten is het noodzakelijk de Gemeenschap een beperkt militair instrument ter beschikking te stellen. De Noord-,Oost- en Middeneuropese landen die toetreding vragen of overwegen zullen de EG nog heterogener maken dan zij al is. Dikwijls verbindt men aan deze overweging de conclusie dat een Europees veiligheidsbeleid onmogelijk, zo niet ongewenst is. De omgekeerde stelling laat zich echter ook verdedigen. Vergroting van de veiligheidspolitieke betekenis van de EG zal de lidstaten dwingen hun onderlinge tegenstellingen in de hand te houden. Hoe groter het veiligheidspolitieke belang van de EG, des te meer reden voor de lidstaten beheerst om te gaan met de Gemeenschap en met elkaar. Niet alleen in de buitenlandse politiek, maar ook bij het verwerken van de onderlinge spanningen op economisch gebied. Voor de politieke cohesie van een vergrote EG is dit van niet te onderschatten belang.

Over de betrekkingen tussen NAVO, WEU en EG is het laatste woord nog niet gezegd. Maar wil de EG haar politieke verantwoordelijkheden niet ontlopen, dan moet zij buiten het NAVO-verdragsgebied een beperkte militaire rol kunnen vervullen. Als de WEU die taak moet uitoefenen, moet Frankrijk, zoals The Financial Times in een hoofdartikel schreef, ophouden te pretenderen dat de WEU niets met de NAVO van doen heeft en dient Nederland niet langer de schijn te wekken dat de WEU niets met Europa te maken heeft.