Een pact met de duivel; Hoe de calculerende burger het verkeer, het milieu en de WAO belast

Mei dit jaar werd mr Pieter van Vollenhoven tussen Apeldoorn en Amersfoort gesignaleerd met 160 waar 120 is toegestaan, wind mee weliswaar. Een week tevoren had hij gepleit voor het verplicht stellen van een snelheidsbegrenzer voor personenauto's.

De kadertjes waarin de kranten melding maakten van deze feiten, lieten Van Vollenhovens functie niet onvermeld: hij is voorzitter van de Raad voor de Verkeersveiligheid. Maar was deze meesmuilende toon wel terecht? Als verkeersvoorzitter is Van Vollenhoven diep begaan met het probleem van de snelheidsoverschrijdingen. Het kwaad is diep in ieder van ons geworteld. De politie is niet in staat voldoende bonnen uit te delen. Draconische maatregelen zijn onvermijdelijk. Maar hoe de geesten daarvoor rijp te maken? Van Vollenhoven besloot zijn verantwoordelijkheid te nemen. Een week nadat hij had aangetoond dat zijn geest willig was, drukte hij vastberaden het gas op de plank en liet ons zien: ook mijn vlees is zwak! Daarom juist moet die snelheidsbegrenzer er komen. Zijn wegpiraterij was niets anders dan een daad van uiterste zelfopoffering. Van Vollenhoven was als een dokter die zichzelf met een vreselijke ziekte besmet om het succes van zijn nieuw ontwikkelde medicijn via eigen vlees en bloed aan te tonen. Aan zo'n voorzitter hebben we nog eens iets!

Het gedrag van de individuele wegpiraat, gesteld tegenover de collectieve noodzaak van snelheidsmatiging, is een voorbeeld van een sociaal dilemma. Zo'n dilemma ontstaat wanneer een burger voor de keus staat, zijn handelen af te stemmen op zijn persoonlijke afweging van kosten en baten, of op het collectief belang.

Sociale dilemma's zijn spelmodellen die het gedrag van de "spelers' in bepaalde kosten-baten-situaties voorspellen. Het bekendste is het prisoner's dilemma, bedacht door de Amerikaanse wiskundige A. W. Tucker. Twee gevangenen die samen een misdaad hebben gepleegd, zitten in aparte cellen opgesloten en staan voor de vraag of ze hun mededader moeten verlinken. Geen van beiden durft over de schuld van de ander te zwijgen, uit vrees dat de ander hem wèl zal verraden. Daardoor worden ze allebei veroordeeld. Beiden nemen een voor zichzelf rationeel besluit, maar de optelsom van die besluiten is voor beiden ongunstig. Hadden ze beiden gezwegen, dan waren ze er allebei zonder straf van af gekomen. De tragiek van de gevangenen is dat ze niet in staat zijn afspraken te maken en elkaar daaraan te houden door controle en sancties. Een geïndividualiseerde maatschappij als de Nederlandse is rijk aan dit soort dilemma's. Religieuze en andere ideologieën zijn er afgekalfd. De burgers stellen zich amoreel en "calculerend' op. Zij weten dat hun medeburgers dat eveneens doen. Niet-egoïstisch gedrag strekt in beginsel dus tot nadeel in vergelijking met anderen. Wie braver is dan de anderen is "een dief van zijn eigen portemonnee'. Omdat alle burgers zich zo opstellen, heeft dit proces de neiging zichzelf te versterken.

Een geïndividualiseerde samenleving die tevens een verzorgingsstaat is, vormt een nog betere voedingsbodem voor prisoner's dilemmas. De overheid heeft er tal van maatschappelijke risico's afgedekt. Het belang van anderen, waartegen het directe eigenbelang wordt afgewogen, komt uiteindelijk vaak neer op het belang van een verre, onpersoonlijke instantie. Waarom geen pruimpje geplukt van een boom zo volgeladen? Speciaal als iedereen het doet? Ook in een "overlegdemocratie' gedijen prisoner's dilemmas goed, stelde Hans van den Doel al lang geleden vast. Tal van individuele belangengroepen zijn er op eigen voordeel uit. In zijn boek Demokratie en welvaartstheorie (1975) paste hij het scenario toe op het streven naar loonmatiging terwille van meer werkgelegenheid. Niemand is bereid zijn looneisen te matigen, zelfs voor dit goede doel, zonder de zekerheid dat alle anderen dat ook doen. Om uit dit dilemma te geraken, is samenwerking door "democratische aanvaarding van dwang' de enige uitweg, concludeerde Van den Doel.

De "tirannie van de kleine besluiten' - zo noemde de econoom Fred Hirsch zulke door allen veroorzaakte maar door niemand gewenste processen. In zijn boek Social limits to growth (1977) kwam hij tot dezelfde slotsom als Van den Doel. ""Alleen een gemeenschappelijke benadering kan individuen de leidraad bieden die nodig is om de oplossing te bereiken waaraan ze zelf de voorkeur zouden geven.''

Hirsch noemde in 1977 al de twee gebieden waarop de tirannie van de kleine besluiten het eerst onverdraaglijk zou worden: milieu en verkeer. Van beide gaat een bedreiging uit die in zekere zin "democratisch' is: ook als je rijk bent kun je je niet aan milieu- of verkeersrisico's onttrekken. Vermindering van deze collectieve bedreigingen is alleen mogelijk als iedereen zich beperkingen oplegt. En zoals mr Pieter ons ten aanzien van het verkeer heeft geleerd, moeten deze beperkingen centraal worden afgedwongen, anders doen we het niet.

Op het andere door Hirsch genoemde gebied, het milieu, is in Nederland inmiddels een uitgebreide wetgeving tot stand gekomen. De uitvoering daarvan is grotendeels gedecentraliseerd naar provinciaal en gemeentelijk niveau. Officieel is daarbij sprake van centraal toezicht; in de praktijk volgen de berichten over laksheid of bewuste sabotage, bijvoorbeeld bij het toezicht op het illegaal storten van chemisch afval, elkaar in hoog tempo op. Minister Alders heeft wel eens de hartekreet geslaakt dat er een wet zou moeten zijn om de lagere overheden te verplichten zich "echt' aan de milieuwetten te houden.

Het probleem is meestal niet dat gemeenten en provincies onwetend zijn van overtredingen, maar dat het hun ontbreekt aan de mogelijkheden, de wil of het lef om er een eind aan te maken. Plaatselijke economische belangen wegen voor plaatselijke bestuurders al gauw zwaarder dan het "algemeen belang'. In Brabantse dorpen met een mestprobleem zijn de milieuwethouders vaak zelf boer, of boer geweest, of anderszins verbonden met het groene front. Zij staan niet te springen om hun achterban op te zadelen met strenge hinderwetbepalingen. Daar komt bij: verderop in het volgende dorp of de volgende provincie kijken ze ook wel uit, dus ben jij een sufferd als jij je wèl aan de wet houdt. Een institutionele variant van het prisoner's dilemma.

In hun afwegingen ten aanzien van de mestproblematiek gedragen plaatselijke overheden zich niet anders dan de doorsnee hondebezitter. ""Je krijgt een Nederlander niet aan het hondepoepschepje, tenzij hij de innerlijke zekerheid heeft dat alle hondebezitters de schep ter hand moeten nemen,'' aldus Ton Helders uit Nijmegen, Nederlands eerste hondenpolitieagent. Daarbij moeten wij ons kunnen beroepen op zware straffen, zodat wij niet voor een Brave Hendrik hoeft door te gaan.

Maar gemeenten en provincies zijn opeens verschrikkelijk milieubewust wanneer de rijksoverheid langs komt op zoek naar lokaties voor vuilverbrandingsinstallaties en tijdelijke opslagplaatsen voor chemisch afval. Ga maar naar de buren, zegt iedereen, daar hebben ze ruimte zat. Not In My Backyard a.u.b. Ook hier is de parallel met Ton Helders' ervaringen treffend. ""De problemen met hondepoep ontstaan vooral door mensen die even een ommetje maken omdat ze de rotzooi niet voor hun eigen deur willen hebben,' zegt hij. ""Zo komt het voor de deur van de buurman verderop terecht. Maar die buurman denkt hetzelfde, en daardoor krijg jij ook poep op je stoep.'

Een opmerkelijk aspect van de milieuwetgeving is dat zij is doorgevoerd door ministers van uiteenlopende politieke pluimage. Politieke voorkeuren zijn evenmin aan te wijzen bij verkeersmaatregelen als het terugdringen van de maximumsnelheid (minister Korthals Altes, geen socialist, sprak van "draconische' boetes voor overtreders daarvan) of het bevorderen van het openbaar vervoer.

Bij de waarneming van openbare belangen is het ideologisch beginsel naar de achtergrond gedrongen. Een openbaar belang is een kwestie van rekenen geworden: hoe ziet de optelsom van deelbelangen er uit? Maar dat wil niet zeggen dat de overheid dus maar in haar schulp moet kruipen.

In een geïndividualiseerde maatschappij kan de optelsom van individuele voorkeuren zodanige schade toebrengen aan het belang van allen dat de overheid wel dwangmaatregelen móet nemen. Op die gebieden is geen terugtredende maar juist een krachtige overheid vereist. Deregulering mag op een aantal gebieden tot voortreffelijke resultaten leiden, voor het beheersen van de vele sociale dilemma's in onze samenleving is eerder (re)regulering vereist.

Deze constatering mist de eenvoud van de modieuze antioverheidstrend die de laatste jaren opgeld doet. Uitgerekend de PvdA heeft grote moeite met het aanbrengen van dit soort nuanceringen. ""Zelfs in mijn eigen kringen hoor je verkondigen dat de rol van de overheid is uitgespeeld,'' zei Marcel van Dam al zeven jaar geleden (Intermagazine, november 1984). Dat is er sindsdien niet minder op geworden. Zo liet PvdA-minister d'Ancona tijdens haar eerste begrotingsbehandeling weten dat we de mogelijkheden van de overheid hebben overschat, dat niet alles plooibaar is, dat de overheid bescheiden normen moet stellen, zich dienstbaarder moet opstellen tegenover de burger en geen dingen moet willen opleggen.

Ook binnen de PvdA valt tegenwoordig de verzuchting te beluisteren dat het socialisme zichzelf overbodig heeft gemaakt door de opbouw van de verzorgingsstaat. In feite is de partij bezig zichzelf overbodig te maken door haar signatuur overboord te zetten, juist nu overheidsmaatregelen die oorspronkelijk tot het domein van links werden gerekend een "pragmatische' legitimatie krijgen. De gedachte van de "dienstbare' en "klantgerichte' overheid kwam tot ontwikkeling tijdens de opbouwfase van de welvaarts- en verzorgingsstaat. Toezicht en controle leken passé. Intussen begon het autopark aan zijn onstuitbare groei, verrezen in Brabant de ligboxen, en werd de bodem volgeplempt met chemisch afval.

Al deze ontwikkelingen voltrokken zich via het scenario van het prisoner's dilemma: individueel voordeel behalen omdat je buurman of concurrent het ook doet, ten koste van het algemeen belang. Het was de tijd van de leuke dingen voor de mensen en de overheid gedroeg zich navenant.

Nu files de wegen verstikken, auto's bij mist tegen elkaar knallen omdat er te hard wordt gereden, zure regen neerdaalt en rotzooi opborrelt in gifwijken, blijkt dat die dingen voor ons allemaal samen niet zo leuk zijn. Roepen dat de overheid niet klantvriendelijk genoeg is en zich dienstbaar moet opstellen, helpt dan niet veel.

Was Fred Hirsch een Nederlander geweest, dan had hij behalve het verkeer en het milieu ook de WAO kunnen noemen als voorbeeld van een gebied waarop de "tirannie van de kleine besluiten' na betrekkelijk korte tijd onverdraaglijk zou worden.

Ook voor het oneigenlijk gebruik van die wet gold dat iedere betrokkene individueel voordeel boekte. De individuele werkgever kwam makkelijk van zijn oudere, duurdere en minder produktieve werknemers af, en aardig bovendien. Ook nog gratis: de WAO kost de werkgevers niets. Voor de individuele werknemer was de WAO een financieel aantrekkelijke afvloeiingsregeling.

De eerste werkgever die dit slimmigheidje uithaalde, dacht nog een speciaal voordeel te behalen. Daarna gingen meer het doen, en ten slotte werd je een "dief van je eigen portemonnee' als je het niet deed. Ieder voor zich wist immers dat collega's en concurrenten op dezelfde wijze potverteerden. Ieder voor zich had dus uitstekende redenen om te handelen zoals hij deed. Maar naarmate het slimmigheidje op grotere schaal werd toegepast, steeg de hoogte van de uitgestelde rekening. Op langere termijn, en gezien vanuit het collectief belang, was het een pact met de duivel. Kenmerk daarvan is dat hij pas om zijn loon komt als het kwaad onherroepelijk is geschied. Nu is het zo ver en trekken we ons de haren uit het hoofd.

Het heeft weinig zin, individuele werkgevers en werknemers hun calculerende opstelling te verwijten. Zoals iedereen maakten ze een zo voordelig mogelijk gebruik van de mogelijkheden en mazen van de wet. Wel verwijtbaar is dat degenen wier táák het juist was te calculeren, dat niet deden. De politiek had weinig belangstelling voor de uitvoeringspraktijk. In zekere zin hadden ook regerende politici een eigen belang bij het oneigenlijk gebruik van de WAO. Zij hadden hun lot verbonden aan een afname van de geregistreerde werkloosheid, en iedere in de WAO gedumpte werknemer was één potentiële werkloze minder.

Intussen wasten zij hun handen in onschuld. De Ziektewet en de WAO zijn werknemersverzekeringen en we hadden in Nederland toch afgesproken dat die de verantwoordelijkheid zijn van de "sociale partners'? De uitvoering is in handen van de bedrijfsverenigingen, waarin werkgevers en werknemers samen de dienst uitmaken: paradepaardjes van het corporatistisch ingerichte "arbeidsbestel'. Als toezichthouder fungeert de Sociale Verzekeringsraad, waarin wederom werkgevers en werknemers zitting hebben, aangevuld met onafhankelijke deskundigen. In de praktijk komt het erop neer dat de sociale partners de sociale partners controleren. Of behoren te controleren. ""Ons toezicht op de uitvoeringsorganen kan beter,'' gaf drs R. D. van Kooij, directeur toezicht bij de Sociale Verzekeringsraad, onlangs toe. ""Daar zitten we te dicht op'' (NRC Handelsblad, 15 augustus 1991). De uitvoering is georganiseerd volgens het welbeproefde model van de soevereiniteit in eigen kring, het subsidiariteitsbeginsel, de Vijfde Macht, het maatschappelijk middenveld - onze taal kent tal van aanduidingen voor deze evergreen in de Nederlandse bestuurspraktijk. De kracht van dit model lag altijd in de gedachte dat met redelijk onderhandelen en een zekere inschikkelijkheid alle belangen aan hun trekken kunnen komen, zodat de overheid niet de gevreesde Vader Albedil hoeft uit te hangen.

In de overzichtelijke samenleving van de verzuilingsperiode werkte dat ook zo. In een gecompliceerde en geïndividualiseerde maatschappij werkt het op bepaalde gebieden niet. Calculerende burgers en instanties zijn pas tot inschikkelijkheid te porren als ze de keiharde zekerheid hebben dat anderen ook inschikkelijk zijn. En die zekerheid komt er alleen bij de gratie van duidelijke richtlijnen en toezicht op de naleving daarvan.

In een steeds ingewikkelder samenleving groeit een sterk vertakt en onoverzichtelijk samenstel van wetten, regels en voorzieningen. Meer dan welke staatsvorm die ooit bestond is de verzorgingsstaat genoodzaakt, zijn burgers steeds weer te ja of te nee in categorieën in te delen, om uit te maken of zij al dan niet in aanmerking komen voor de vele verzorgingsarrangementen die er zijn getroffen.

Tegelijkertijd worden de daarbij te hanteren criteria wegens de individualisering steeds minder eenduidig. Om te bepalen waar iemand "thuis hoort' in het uitgebreide conglomeraat van kamertjes en hokjes dat ieder verzorgingsarrangement tegenwoordig is, heeft de betrokken instantie steeds meer informatie over hem nodig. Om van de burgers relatief even goed op de hoogte te blijven - namelijk zo goed dat zij haar taken ten behoeve van die burgers naar behoren kan uitvoeren - moet de (semi)overheid absoluut gesproken dus steeds meer van hen weten.

De periode waarin de WAO tot stand kwam, eind jaren zestig, viel echter precies aan het eind van het tijdperk waarin burgers het verstrekken van persoonlijke gegevens aan instanties normaal vonden. De wet was gemodelleerd naar een nog vrij overzichtelijke samenleving met een weinig eigenzinnige bevolking. Maar toen zij werd ingevoerd was de culturele groeispurt al op gang gekomen die ons land in tien jaar tot één van de meest geïndividualiseerde naties van het Westen zou maken.

Het optreden van verzekeringsgeneeskundigen (die voor de bedrijfsverenigingen het ziekteverzuim controleren en namens de GMD de keuringen voor de arbeidsongeschiktheidswetten verrichten) kwam op gespannen voet te staan met moderne geloofsartikelen als het recht op privacy en dat op zelfbeschikking. De persoonlijke levenssfeer wordt tegenwoordig zo veel mogelijk afgeschermd, en pas voor anderen toegankelijk gemaakt als dat strikt noodzakelijk is, of als het voordeel oplevert.

Controleurs en beoordelaars staan niet buiten deze ontwikkeling. Wat voor hun voorgangers van enkele tientallen jaren geleden nog min of meer vanzelfsprekend was - dat zij hun neus in andermans zaken moesten steken - is voor hen steeds "pijnlijker' geworden. Verder maakt de calculerende opstelling van hedendaagse burgers - waarbij het privacy-argument soms goed van pas komt - hun taak er niet gemakkelijker op.

Het vergaren van informatie over mensen, en het beoordelen van hen, is dus zowel noodzakelijker als in verschillende opzichten moeilijker geworden. De mensen van de "eerste lijn', zoals de uitvoerders van de sociale wetgeving, moeten voortdurend moeilijke keuzes maken. Hoe ver moet je in iemands privacy doordringen? Hoe wantrouwend moet je zijn?

Deze verzameling van paradoxen heeft er toe geleid dat bij de uitvoering van veel arrangementen de uniformiteit van beleid en de gelijkheid van rechtsbedeling in het gedrang zijn geraakt. Gemeentelijke en andere uitvoerende instanties hebben ieder voor zich manieren gevonden om de regels toe te passen. En binnen die instanties bedachten afdelingen, rayons en individuele ambtenaren in arren moede hun eigen "operationele definities'. Langdurig werklozen zijn praktisch afhankelijk geworden van het "gewoonterecht' dat door hun gemeente, of door de hun toegewezen ambtenaar, wordt gehanteerd. De dwang achter de sollicitatieplicht, de beperkingen inzake klussen of studeren met een uitkering, de toekenning van sancties en de effectuering daarvan - het is steeds meer een kwestie van toeval geworden, om niet te zeggen van willekeur.

In de uitvoering van WAO en Ziektewet bestaan grote verschillen tussen bedrijfsverenigingen. En ook binnen die verenigingen: er zijn legio voorbeelden van een opeens dalend of stijgend aantal afkeuringen als een andere verzekeringsarts zijn intrede heeft gedaan.

Voor de uitvoerders van de beoordeling is een bepaalde mate van vrijheid uiteraard essentieel; zij vinden hun bestaansgrond in de beoordelingsmarges waarover zij beschikken. Maar als de grenzen van die marges duidelijker worden aangegeven, als zij zich daarop tegenover cliënten kunnen beroepen, en als de aanpak in gelijke gevallen meer gestandaardiseerd verloopt, zal hun contact met die cliënten daar alleen maar bij winnen. Dan neemt de waarschijnlijkheid toe dat zij hun taak kunnen uitvoeren zoals de bedoeling was, zonder dat dit als "pijnlijk' wordt ervaren.

Controle en toezicht in wetten neerleggen is één ding, ernst maken met de uitvoering is in Nederland een tijdlang als enigszins stuitend beschouwd. Daarvoor is een benadering vereist die een nuancering inhoudt van eigentijdse slogans als deregulering, decentralisatie en het maatschappelijk middenveld aan de macht.

Bij de Sociale Verzekeringsraad wordt nu gesleuteld aan een "systematische toezichtsfilosofie', die er toe moet leiden dat de uitvoeringsorganen beter worden gecontroleerd en doelmatiger gaan werken. Arie van der Zwan pleitte onlangs voor een nog verder gaande verandering. Om de tekort schietende controle op de keuringsartsen te verbeteren, moet er een jaarlijkse inspectie van die artsen komen. Aan die inspectierapporten moeten consequenties worden verbonden. De controleur geïnspecteerd, waar moet dat heen? Nederland huivert en de PvdA siddert. Maar willen wij de verzorgingsstaat consolideren, dan zullen we zijn paradoxen onder ogen moeten zien, en daar op een of andere manier de consequenties uit moeten trekken. Waar burgers zich calculerend opstellen, moeten de collectieve afspraken worden gemodelleerd naar een "sociaal contract' dat daarop is afgestemd.

Een "trapsgewijs' toezicht, zoals door Van der Zwan voorgesteld, is één mogelijkheid. L. Aarts, die vorig jaar op een onderzoek naar arbeidsongeschiktheid promoveerde, houdt een soortgelijk pleidooi. Met een "cultuuromslag', gecombineerd met een strikter toezicht op de uitvoeringspraktijk door vastlegging van keuringsprocedures, toetsing en controles, kan volgens hem de WAO worden gered. Door te kiezen voor hoogte- of duurbeperking geef je als overheid in feite toe dat je ""niet bij machte bent ervoor te zorgen dat je uitvoeringsorganen gewoon doen wat ze zouden moeten doen'' (NRC Handelsblad, 9 augustus 1991).

Is de (semi-)overheid inderdaad een tandeloze grijsaard geworden, die het vermogen om van zich af te bijten definitief heeft verloren? In dat geval zouden suggesties als van Aarts en Van der Zwan slechts betekenen dat de machteloosheid verplaatst wordt naar een hoger niveau. De enige uitweg zou dan liggen in capitulatie door privatisering. Efficiëntie en toezicht zouden daarbij vanzelf tot stand komen dankzij de marktwerking.

Op gebieden als milieu en verkeer zal de overheid uiteindelijk zelf tot efficiënte controle overgaan. Daar zijn eenduidige controlecriteria en afdoende controlemechanismen beschikbaar in de vorm van vervuilings- en snelheidsnormen en snelheidsbegrenzers.

Maar in de sociale verzekering moet deze eenduidigheid op een diffuse werkelijkheid worden bevochten. Daar moet mensenwerk worden beoordeeld en gecontroleerd. Hier koerst de regering richting overgave aan het bedrijfsleven. De verzorgingsstaat zou zich daarmee onbekwaam tonen, zijn ingebakken paradoxen en dilemma's zelf te beheersen.

Wordt dit moeilijke klusje inderdaad aan het bedrijfsleven uitbesteed, dan zou het solidariteitsbeginsel in de sociale verzekering verschrompelen. Het pact met de duivel zou worden opgezegd, maar de rekening zou op de zwakste schouders worden afgewenteld.

Het kabinetsvoorstel om te snijden in bestaande uitkeringen vormt een eerste stap in die richting. Maar de WAO is uit de hand gelopen terwijl heel Nederland erbij stond en er naar keek. Het pact met de duivel hebben we met ons allen gesloten. Waarom zouden we, nu de betaaldag daar is, niet gezamenlijk voor de rekening opdraaien?