Na school gegarandeerd werk

Per 1 september treedt de jeugdwerkgarantiewet in werking. Die pretendeert een sluitende aanpak van de jeugdwerkloosheid te bieden.

Nicole Delvaux uit Oss zat twee jaar op de MAVO. Door onoverkomelijke problemen met rekenen moest ze eraf. Ze ging naar de huishoudschool, haalde het diploma en ging werken via uitzendbureaus. Eenvoudig produktiewerk, inpakwerk. Ze hield het nergens lang vol; op zeker moment hoefde ze van het uitzendbureau niet terug te komen. Ze was een aantal maanden werkloos.

“Ik haatte het om thuis te zitten, maar ik wist absoluut niet wat ik kon gaan doen”, zegt ze. Via het arbeidsbureau kreeg ze haar eerste jeugdwerkgarantiebaan, op het arbeidsbureau zelf. Administratief werk. “Daar was het leuk, zeker weten. Ik werd er niet aangekeken als JWG-ster, maar echt opgenomen.”

Toch was ze, zoals uit een test bleek, ook niet geschikt voor administratief werk. Weer dat rekenen. Volgens de test moest ze het in de techniek zoeken. Inmiddels werkt ze in haar vierde garantiebaan, op de gemeentelijke werkplaats van Nuland. “Daar laten ze me van alles doen: lassen, grasmaaiers smeren, bushaltes opknappen.”

Zonder garantiebanen had Nicole Delvaux met haar negentien jaar wellicht nu al tot het leger langdurig werklozen behoord. In het begin van de jaren tachtig was de toen snel groeiende jeugdwerkloosheid het schrijnendste sociale probleem van Nederland. Dat tienduizenden jongeren misschien nooit aan het werk zouden komen, was een waar spookbeeld. Er werd gesproken over een "verloren generatie'.

Het tweede kabinet-Lubbers presenteerde bij zijn aantreden in 1986 een ambitieus plan om het spook te verjagen: het jeugdwerkgarantieplan. Alle jeugdige werklozen tot en met twintig jaar - toen zo'n 50.000 - zouden een arbeids- of een scholingsplaats krijgen. Hun recht op bijstand zou vervallen. Het was een revolutionaire omslag in het denken over werkloosheidsbestrijding: wie niet werkte, zou niet eten.

Volgens goed vaderlands gebruik bleef het plan jarenlang is discussie; er waren legio principiële bezwaren en uitvoeringsproblemen. Gemeenten mochten vanaf 1987 wel gaan experimenteren met garantiebanen in het kader van de "Tijdelijke voorziening gemeentelijke werkgelegenheidsinitiatieven'.

Vrijwilligheid stond in de Tijdelijke voorziening voorop. Maar vanaf 1 september wordt het menens. Dan treedt de jeugdwerkgarantiewet in werking. Die pretendeert een "sluitende aanpak' voor de jeugdwerkloosheid te bieden. Alle werkloze jongeren van zestien en zeventien jaar en werkloze schoolverlaters van achttien tot en met twintig jaar krijgen een garantiebaan of een opleiding aangeboden, zodra zij een half jaar werkloos zijn.

De doelgroep wordt jaarlijks uitgebreid. In 1998 vallen alle werkloze jongeren tot 21 jaar en werkloze schoolverlaters tot 27 jaar onder de wet. Het gaat om banen van 32 uur, tegen minimumloon, in de regel voor zes maanden en ten hoogste voor een jaar. Wie daarna niet kan doorstromen naar een gewone baan of leerarbeidsplaats krijgt een andere JWG-plaats. Wie tot drie maal toe een passende garantiebaan weigert, krijgt dertien weken lang geen uitkering.

Hoeveel jongeren aan een garantiebaan moeten worden geholpen is onduidelijk. Het ministerie van sociale zaken financiert in 1992 6500 plaatsen (goed voor dertienduizend banen van een half jaar); dat loopt op tot veertienduizend plaatsen in 1997.

Niet bekend

Ten tweede fungeert de JWG als "vangnet', waarop pas een beroep kan worden gedaan wanneer alternatieven (een gewone baan, een werkervaringsplaats, scholing) niet voorhanden zijn. De arbeidsbureaus, die de werkloze jongeren het eerste halve jaar onder hun hoede hebben, weten nog niet hoeveel JWG-ers zij zullen aanleveren. Het herhaalde uitstel van de JWG en vooral de interne veranderingen bij de arbeidsbureaus, ten gevolge van de tripartitisering, zijn de oorzaak van deze allesbehalve vliegende start.

Pag 12:

Doorstroming naar gewone banen wordt knelpunt

Voor de uitvoering van de Jeugdwerkgarantie-regeling zijn de gemeenten verantwoordelijk. Zij moeten een stichting oprichten, die als werkgeefster van de jongeren fungeert, garantieplaatsen verwerft en zorgt dat de jongeren daar terecht komen. Aan banen is geen gebrek. De ervaring met de Tijdelijke voorziening heeft geleerd dat er genoeg tijdelijke banen te vinden zijn bij de gemeenten zelf, op departementen, in bejaarden- en verpleeghuizen, in de kinderopvang en andere onderdelen van de collectieve sector. Volgens de wet moeten dat "additionele' banen zijn; verdringing van reguliere arbeid is uit den boze. In de praktijk betreft het vaak gewone banen, soms zelfs banen die in het verleden zijn "wegbezuinigd'.

Of particuliere bedrijven garantiebanen zullen leveren, is de vraag. In de wet staat dat de regionale besturen voor de arbeidsvoorziening (RBA's) daarvoor toestemming moeten geven. Omdat dit moet gebeuren met gekwalificeerde meerderheid, kunnen de werkgevers in de RBA's deelname van de marktsector blokkeren.

De werkgeversorganisaties hebben zich altijd fel verzet tegen de JWG. “Wij zijn al met zoveel werkgelegenheidsmaatregelen opgezadeld. Bovendien zijn in veel sectoren CAO-afspraken gemaakt over vrouwen, jongeren en minderheden. Wij kunnen de JWG daar niet nog eens bovenop hebben, dan overvragen we de bedrijven”, zegt L. Vonk van het KNOV. De werkgevers vinden ook dat de (gesubsidieerde) JWG-banen tot concurrentievervalsing leiden.

De houding van de werkgevers irriteert de gemeenten. Niet alleen omdat zij nu opdraaien voor de jeugdwerkloosheid, maar ook omdat de collectieve sector niet alle werkloze jongeren een passende baan kan bieden.

“We hebben meer technische banen nodig. Je kan een jongere wel een leuke baan geven in een welzijnsinstelling, maar als zo iemand het meest geschikt is voor produktiewerk help je hem daarmee niet verder”, zegt Wim Vaneker, directeur sociale zaken in Oss en tot voor kort verantwoordelijk voor de Tijdelijke voorziening in de Nijmegen, de gemeente die daar als eerste mee begon. Ongetwijfeld worden RBA's binnenkort bestookt met de vraag de JWG uit te breiden naar de marktsector. In Den Haag heeft het RBA al toestemming gegeven voor enkele experimenten. Er komen onder andere tien garantiebanen bij installatiebedrijven.

De gemeenten zien meer problemen. Ze storen zich aan beperkingen die de wet oplegt. Zo zijn, in vergelijking met de Tijdelijke voorziening, de mogelijkheden om een JWG-baan te combineren met scholing beperkt. Ook de mogelijkheid jongeren in projectverband aan het werk te zetten is vervallen, omdat de wet bepaalt dat op elke tien reguliere plaatsen hooguit één JWG-baan mag voorkomen. Paul Lemmen van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) kwalificeert dergelijke bepalingen als “volstrekte regelneverij”.

De financiering van de JWG noemt Lemmen “allerbelabberdst”. Het rijk vergoedt de loonkosten van de JWG-ers en betaalt bovendien 150 gulden per maand voor iedere jongere die aan het werk is. “Dat bedrag is echt een schijntje, we hebben minstens het dubbele nodig”, zegt Wim Vaneker. “Een schoolverlater met een beetje opleiding vindt tegenwoordig zelf werk. Voor de JWG houden we de hele moeilijke groep over: jongeren uit het bijzonder onderwijs, allochtonen, randgroepjongeren, drugsverslaafden. Daar moet je vooraf een heleboel aan doen. Juist in het voortraject zit de investering en daar krijgen we niets voor.”

Ondanks deze bezwaren zijn gemeenten in het algemeen toch tamelijk positief gestemd over de JWG. Ten eerste omdat ze goede ervaringen hebben opgedaan met de Tijdelijke voorziening. De zogenoemde "positieve uitstroom' (naar werk of scholing) uit de garantiebanen varieert van vijftig tot zeventig procent. Duizenden jongeren zijn via een garantiebaan op de rails naar reguliere arbeid gezet. In de tweede plaats omdat ze nu een wapen in handen hebben om de jongeren die snel afhaakten of helemaal niets zagen, in welke baan ook, aan te pakken.

De sanctie op het weigeren van een JWG-baan was aanvankelijk een groot twistpunt bij de voorbereiding van de wet. De ontstaansgeschiedenis van de wet biedt een perfecte illustratie van de veranderde opvattingen in Nederland over werken en niet werken. In 1981 had André van der Louw, toen minister van CRM, nog hel en verdoemenis over zichzelf afgeroepen met het voorstel werkloze jongeren te verplichten tot nuttig werk voor de gemeenschap, op straffe van korting op hun uitkering. "Dwangarbeid', kreeg Van der Louw van alle kanten te horen. Boze jongeren spitten ongevraagd zijn voortuin om.

In 1986 behoefde minister De Koning daarvoor al niet meer te vrezen, toen hij met de JWG op de proppen kwam. Maar dwang? “In de Nijmeegse gemeenteraad werd daarover in '87 uitvoerig gediscussieerd. Deelname mocht vooral niet verplicht worden. Maar het is natuurlijk wel frustrerend als een meisje van negentien jaar met een prima plek in een bejaardencentrum en daarnaast een beroepsopleiding na drie maanden zegt: "Ik heb geen zin meer, ik stop ermee.' In de loop van de jaren zag je de opvattingen verschuiven, zowel in de politiek als bij de uitvoerders”, zegt Wim Vaneker.

De eerste ervaringen met de JWG in Den Haag wijzen erop dat de verharding van het sociale klimaat de doelgroep evenmin onberoerd heeft gelaten. De meeste Haagse jongeren die voor een JWG-baan in aanmerking komen, zijn inmiddels voor een gesprek geweest bij de stichting "Werkbij'.

“Ik had wel agressieve reacties verwacht, maar die zijn tot nu toe uitgebleven. De jongeren die hier zijn geweest, vonden het heel normaal dat ze hun uitkering kwijtraken, als ze niet meewerken”, zegt directeur Paul Mekking van Werkbij. Aanvankelijk had Sociale Zaken de bijstand voor jongeren geheel willen schrappen. Dat stuitte echter op groot verzet van de vakbeweging en de VNG. Maar ook de sanctie van dertien weken is voor Nederlandse begrippen ongekend zwaar. Een jongere die van een uitkering moet leven, kan domweg een JWG-baan niet weigeren.

Door de snelle daling van de jeugdwerkloosheid is de betekenis van de JWG geringer dan bij snellere invoering het geval was geweest. De gemeente Den Haag hoeft, volgens wethouder C. Martini, naast diegenen die van de Tijdelijke voorziening vanzelf overgaan naar de JWG, nog maar enkele tientallen jongeren aan een garantieplaats te helpen. Volgende week zal het Haagse gemeentebestuur zelfs besluiten de doelgroep sneller uit te breiden dan de wet voorschrijft. De bescheiden omvang van de jeugdwerkloosheid maakt de uitvoering van de wet kansrijk. Maar biedt de JWG werkelijk een sluitende aanpak?

“Er blijft een groep die ook met deze wet niet aan de slag komt. Mensen die echt twee linkerhanden hebben. Of mensen die weliswaar niet afgekeurd zijn, maar geestelijk toch niet honderd procent zijn”, verwacht S. Derks, JWG-projectleider in Venlo.

“Het echte knelpunt wordt de doorstroming naar gewone banen”, voorspelt Simon van de Pol van de FNV. “Als je kijkt naar de bezuinigingen bij de overheid, dan zullen de meesten toch moeten doorstromen naar de markt. Daar krijgen de uitvoeringsorganisaties hun handen vol aan.”

Wim Vaneker is zich bewust dat de "moeilijke' jongeren die zich aandienen intensieve begeleiding behoeven. “Wat ik wil, is een integraal traject, vanaf het moment dat Jantje bij het arbeidsbureau komt totdat hij een gewone baan heeft. Er moet één persoon zijn die Jantjes traject helemaal volgt en voortdurend contact onderhoudt met hem, zijn opleiders en zijn werkgever. Als het in Jantjes belang is, moeten we ook van de regels in de wet kunnen afwijken, bij voorbeeld door hem sneller een JWG-baan aan te bieden, of een JWG-baan te combineren met een opleiding in het leerlingstelsel.”

Met het arbeidsbureau in Oss heeft Vaneker al afspraken voor nauwe samenwerking gemaakt. Mogelijk worden ook uitzendbureaus daarbij betrokken. Vaneker zal het ministerie van sociale zaken vragen de integrale aanpak die hij bepleit bij wijze van experiment toe te staan.

Duidelijk is dat de jeugdwerkloosheid zich niet simpel bij wet laat oplossen. Dat bewijst het voorbeeld van Nicole Delvaux. Ze is gemotiveerd genoeg om te werken. “Tegen vriendinnen die thuis zitten, zeg ik: godsamme, ga toch werken.” Toch zijn haar vooruitzichten op werk onduidelijk. Het moet “iets in de techniek” worden. Maar een oriëntatiecursus "meiden en techniek' leverde meteen problemen op. “Dat was te hoog gegrepen. Ze zetten je daar meteen aan het werk. Ik moet dingen eerst rustig kunnen leren”, zegt ze.

Haar toekomst? “Ik wil verder kijken. Misschien kom ik uit op lassen, of zoiets. Sowieso wil ik met mijn handen werken en dan niet alleen maar op een computer tikken. Echt handenarbeid, ruig werk, ja.”

Zal de jongere die zelfs door het vangnet van JWG valt in de toekomst eten van de straat? Dat ligt aan de gemeenten. De JWG schrijft voor dat een garantieplaats "voor de krachten en bekwaamheden van de jongere is berekend'. De JWG moet dus passende arbeid bieden. Dat geeft speelruimte.

“De bijstand blijft het laatste redmiddel. Wij kunnen ons niet voorstellen, dat we in dit land een volstrekt a-sociaal beleid gaan voeren”, zegt Paul Lemmen van de VNG. Hij voorziet wel “stevige discussies” tussen de gemeenten en de consulenten van Sociale Zaken.

Wat doet Den Haag met een jeugdige drugverslaafde die niet kan werken? Wethouder Martini: “Die houdt gewoon zijn uitkering. Het is niet sociaal iemand te verplichten tot iets wat hij niet kan. Ook voor een werkgever verpest je dan de situatie. Vervolgens kun je natuurlijk vragen: Moet je die drugsverslaafde dwingen af te kicken. Maar dat is een andere discussie, die niets te maken heeft met de JWG.”