PvdA vergat grondslagendebat over sociale stelsel

PvdA-leider Wim Kok heeft aangekondigd dat de Partij van de Arbeid eind oktober gaat congresseren over de toekomst van de sociale zekerheid. Dat is een goed idee, ongeacht de gebeurtenissen die de aanleiding vormen voor dit plan. Hopelijk staat de partij open voor een bezinning op de normatieve uitgangspunten (rechtsgronden) van ons stelsel van sociale zekerheid. Aan een grondslagendiscussie bestaat grote behoefte.

Politieke partijen en hun voorlieden zouden aan de gewenste normatieve discussie leiding moeten geven, maar daaraan komen zij in de praktijk niet toe. Zij worden namelijk voortdurend omringd door min of meer technocratisch ingestelde ambtenaren en worden overstelpt met financiële "plaatjes'. Daardoor verzuimen zij te doen wat de eigenlijke taak is van de politiek, namelijk het vertalen van alle beschikbare gegevens in normatieve keuzen. De politieke scheidslijnen vervagen en de politieke belangstelling verflauwt, wanneer de normatieve dimensie van politieke problemen niet meer voor het voetlicht wordt gebracht.

Aldus kon de bedriegelijke indruk ontstaan dat het bij de WAO alleen maar gaat om het halen van een bepaald bedrag aan bezuinigingen, terwijl het publiek te voeren debat over de WAO allereerst zou moeten gaan om normatieve vragen. Bijvoorbeeld de vraag of de verzorgingsstaat eigenlijk nog wel een taak heeft bij het garanderen van bovenminimale WAO-uitkeringen. Voorts de vraag of het toelaatbaar is dat in een rechtsstaat de WAO-uitkering wordt verlaagd van personen die zich niet meer particulier tegen het risico van arbeidsongeschiktheid kunnen verzekeren, omdat zij al arbeidsongeschikt zijn. Een debat over de toekomst van de sociale zekerheid zou ook niet moeten worden verengd tot het thema van de WAO. Er staan in de sociale zekerheid veel meer waarden ter discussie.

De WAO wordt samen met de WW en de Ziektewet gerekend tot de werknemersverzekeringen, omdat in principe alleen werknemers verzekerd zijn en de premies alleen door werknemers en werkgevers worden opgebracht. Doordat de WAO nu in de vuurlinie ligt, ontstaat ten onrechte de indruk dat met onze volksverzekeringen niets aan de hand is. Een serieuze discussie over de toekomst van onze sociale zekerheid kan echter niet voorbij gaan aan de rechtsgronden van onze volksverzekeringen tegen de gevolgen van ouderdom, arbeidsongeschiktheid en overlijden. De ziektekostenverzekeringen laat ik maar buiten beschouwing, aangezien het plan-Simons al veel aandacht heeft gekregen.

De Algemene Ouderdomswet (AOW) was van oudsher een staatspensioen voor personen die AOW-rechten hadden opgebouwd. Sinds de gehuwde vrouw een zelfstandig uitkeringsrecht heeft, bouwt elke Nederlandse ingezetene eigen rechten op. Desalniettemin krijgt de 65-jarige met een jongere van hem of haar afhankelijke levenspartner een toeslag, zodat in geen geval een beroep op de Algemene Bijstandswet hoeft te worden gedaan om de afhankelijke levenspartner te onderhouden. Als de laatstgenoemde zelf 65 jaar oud geworden is, vervalt de toeslag, omdat beide partners dan een zelfstandig uitkeringsrecht hebben gekregen. De vraag is natuurlijk, wat de rechtsgrond van de toeslag is. Kennelijk vindt de wetgever het niet nodig dat de jongere levenspartner van een AOW-er betaalde arbeid verricht, zelfs niet in het - voorlopig nog vrij theoretische - geval dat die afhankelijke levenspartner tot de fameuze "1990-generatie' behoort. Is dit ook de opvatting van de Partij van de Arbeid?

Met de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) is het altijd ellende geweest, omdat bij het ontstaan geen duidelijke keuze is gemaakt tussen een echte volksverzekering en een verzekering voor de beroepsbevolking. Rechterlijke uitspraken en wetswijzigingen zijn elkaar voortdurend opgevolgd, zodat er voor een buitenstaander geen touw meer aan valt vast te knopen. Het kabinet heeft nu eindelijk besloten een duidelijke keuze te maken, door voortaan alleen nog maar het risico van inkomensderving als gevolg van arbeidsongeschiktheid te verzekeren. Een beperking tot de beroepsbevolking dus. Anderen (bijstandsgerechtigden, huisvrouwen en studenten bijvoorbeeld) kunnen een particuliere arbeidsongeschiktheidsverzekering sluiten. De enige uitzondering die het kabinet wil handhaven, geldt de zogenaamde vroeggehandicapten, degenen die voor hun zeventiende levensjaar arbeidsongeschikt geworden zijn. Die uitzondering valt te rechtvaardigen, want voor hen heeft het genoemde alternatief niet bestaan, hetzij omdat zij al bij geboorte gehandicapt waren, hetzij omdat zij de handelingsbekwaamheid misten die voor het sluiten van een particuliere arbeidsongeschiktheidsverzekering nodig is. Het is overigens nog niet zeker dat de Tweede Kamer de keuze van de regering zal volgen. De keuze leent zich zonder meer voor een principieel debat.

De Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW) is ontstaan in een maatschappij die veel overzichtelijker was dan de huidige. De meeste mensen leefden in gezinnen, waarin de man kostwinner was. Als de man onverwacht overleed, betekende dit het verlies van het gezinsinkomen. Veelal bleef het gezin in behoeftige omstandigheden achter. Het was dan ook niet zo makkelijk uit te maken of de AWW, die in de geschetste situatie uitkomst bood, moest worden gekarakteriseerd als een verzekering tegen inkomensderving of tegen behoeftigheid. Door de maatschappelijke verandering is de rechtsgrond van de AWW niet duidelijker geworden. Het aantal alleenstaanden is toegenomen. Zij betalen AWW-premie maar komen nooit voor een uitkering in aanmerking. De laatste jaren krijgen weduwnaars wel een uitkering, ook als zij kostwinner waren voor hun overleden echtgenote.

Omdat dit toch wel wat kostbaar begint te worden, heeft de regering onlangs bij de Tweede Kamer een ontwerp ingediend voor een Algemene Nabestaandenwet (ANW), die de AWW moet vervangen. De uitkeringen zijn daarin wat zuiniger, maar de kring van potentiële rechthebbenden is in het ontwerp verder uitgebreid tot de ongehuwd samenwonenden. De oorspronkelijke rechtsgrond is in dit proces echter geheel zoek geraakt, zonder dat daarvoor een deugdelijke nieuwe grondslag in de plaats is gesteld. Welk risico met de ANW precies wordt verzekerd, blijft in het ongewisse. Inkomensderving vormt evenmin als behoeftigheid een voorwaarde voor het verkrijgen van een ANW-uitkering. De verzorging van jonge kinderen is ook al niet noodzakelijk om een uitkeringsrecht te krijgen.

Door het kabinet is de nieuwe regeling gekarakteriseerd als een "behoefteregeling', ter onderscheiding van de "minimumbehoefteregeling' waarop bijstandsgerechtigden zijn aangewezen. Bij minimale behoeften behoort een minimale uitkering. Inderdaad worden op de uitkering van bijstandsgerechtigden ander inkomen en eventueel aanwezige vermogensbestanddelen vrijwel volledig in mindering gebracht. De uitkeringsgerechtigde nabestaande zou daarentegen een gegarandeerde basisuitkering moeten krijgen. Bovendien zou de laatstgenoemde er de voorkeur aan mogen geven niet langer aan het arbeidsproces deel te nemen, zonder dat dit gevolgen heeft voor het recht op een nabestaandenuitkering. Kernvraag lijkt mij te zijn, ook voor het PvdA-congres, of wij vinden dat personen die na het bereiken van een bepaalde leeftijd (in de AWW veertig jaar, in de ANW vijftig jaar) hun levenspartner door de dood hebben verloren, verder geen betaalde arbeid meer hoeven te verrichten.

Ten slotte hebben wij een drietal merkwaardige sociale voorzieningen te danken aan de onder hoede van de toenmalige staatssecretaris De Graaf (CDA) uitgevoerde stelselherziening. De Toeslagenwet en de beide inkomensvoorzieningen voor respectievelijk gewezen werknemers en ex-zelfstandigen hebben als gemeenschappelijk kenmerk dat belastingmiddelen worden overgeheveld naar personen die tot de beroepsbevolking behoren of hebben behoord. Bijstandsgerechtigden, personen die van de inkomsten van hun levenspartner afhankelijk zijn, studenten, renteniers, zij allen - met een oververtegenwoordiging van vrouwen - kunnen niet in aanmerking komen voor deze volledig door de overheid gefinancierde voorzieningen. De wetgever heeft er namelijk voor gekozen werknemers en zelfstandigen ten opzichte van de rest van de bevolking te bevoordelen, door hun verzekeringsuitkeringen aan te vullen, onder meer met het oog op het onderhoud van een afhankelijke levenspartner. Ik ben benieuwd of de PvdA dezelfde prioriteiten stelt.