Sociale zekerheid als politieke valkuil

Half juli was het kabinet het nog eens over de WAO, anderhalve maand later dreigde een politieke crisis. Het maatschappelijk verzet tegen de regeringsplannen bleek onverwacht fel. Terwijl toch in brede kring op ingrijpen was aangedrongen. Wat wil Nederland nu: één miljoen mensen in de WAO of niet?

Sociale zekerheid is voor elk Nederlands kabinet een valkuil. Het kabinet Lubbers-Kok lijkt vannacht op het nippertje ontkomen aan een crisis. Na veel geharrewar bereikten de ministers een compromis over aanpak van de WAO in combinatie met ontkoppeling. Het woord is aan het parlement. Vooral de achterban van de PvdA krijgt wat te slikken.

De intellectuele verwarring over de WAO heeft absurde vormen aangenomen. De schrik zit er duidelijk in. Maandenlang hebben professoren, journalisten, politici - ach, wie niet - aangedrongen op actie. Het kabinet werd verweten dat het wel zegt wat het wil, maar niets doet.

Maar in de nacht van zaterdag op zondag 13-14 juli produceerden Lubbers c.s. plotseling radicale plannen. WAO-ers jonger dan vijftig die langer dan een paar jaar arbeidsongeschikt zijn, zouden afhankelijk worden van een uitkering op bijstandsniveau. Dat hakte er flink in.

Commentatoren die in september 1990 - na de presentatie van de Miljoenennota 1991 - nog schreven dat de overheidsfinanciën ontsporen omdat de arbeidsmarkt gebrekkig functioneert en het aantal arbeidsongeschikten gigantisch is, schreven in juli hoe schandelijk het was dat de regering plotseling het "tripartite akkoord inzake arbeidsongeschiktheid' van oktober 1990 opzij schoof. Na de presentatie van de Tussenbalans in februari 1991 prezen zij het kabinet omdat het 4,8 miljard wil bezuinigen op Ziektewet en WAO maar verweten Lubbers en Kok niet aan te geven hoe. Nu dat wel gebeurt spreekt men zijn verontwaardiging uit over het feit dat het kabinet de uitkeringen aanpakt - al is het dan op termijn.

Inmiddels is het kabinetsplan wat afgezwakt, en spreken de bewindslieden van sociale zaken niet langer over een daling maar over een bevriezing van de uitkeringen. Wat niet wegneemt dat de uitkering van WAO-ers jonger dan vijftig, gerekend naar de reële waarde, nog steeds na verloop van tijd fors omlaag zou gaan.

Anderhalf decennium lang is Nederland nu in de weer met het beteugelen van de groei van de collectieve sector, in het bijzonder de sociale zekerheid. Het begon met de één-procent-operatie van minister van financiën Duisenberg in 1976. Toen al was het aandeel van de sociale uitgaven in het nationale inkomen in Nederland het hoogste ter wereld. Al moet daarbij wel worden opgemerkt dat in Nederland sociale uitkeringen "bruto' worden uitbetaald, en in veel andere landen "netto'. Dat "rondpompeffect' jaagt de premiedruk in Nederland extra omhoog.

Toch liep Nederland in het verleden met de sociale zekerheid allerminst voorop. Op enkele uitzonderingen na - zoals de Ongevallenwet van 1901, de Pensioenwet van 1919 en de Ziekenfondswet van 1941 die nota bene door de Duitse bezetter per decreet werd afgedwongen - bleef het aanbod van sociale verzekeringen lange tijd uiterst schamel. Wat later als vuurwerk explodeerde kwam pas na de Tweede Wereldoorlog moeizaam op gang, met de Noodwet Ouderdomsvoorziening (1947) van "vadertje' Drees.

Bram de Swaan wijst voor die late start in zijn boek De zorg en de staat twee oorzaken aan. Door de late industrialisatie bleef de organisatiegraad van de arbeiders hier lange tijd laag. In Duitsland, waar veel vroeger een industrieel proletariaat ontstond, nam Bismarck het voortouw voor de sociale wetgeving; in Engeland dwong een goed georganiseerde vakbeweging veel eerder dan hier sociale verzekeringen af.

In Nederland werden de sociale tegenstellingen bovendien gesmoord door de verzuiling, met de schoolstrijd als grote drijfveer. Werkgevers en werknemers organiseerden zich - ook - op religieuze grondslag, en gingen het conflict uit de weg. Acties om meer sociale zekerheid af te dwingen, werden nauwelijks ondernomen.

Pag.14: Ballast van miljoen WAO-ers is sociaal ondraaglijk

Sociale zekerheid wordt vaak vereenzelvigd met Keynesiaanse politiek. Dank zij sociale uitkeringen kan, als het economische tij tegen zit, de vraag naar goederen en diensten op peil blijven. Het is dan ook zeker geen toeval dat de periode waarin de sociale zekerheid spectaculair groeide - zeg maar gerust explodeerde - samenviel met de hoogtijdagen van het Nederlandse Keynesianisme. Dat wil zeggen, niet de jaren vijftig maar de jaren zestig.

Zeker, de kabinetten Beel (1946-1948), Drees-Van Schaik (1948-1951), Drees (1951-1958) en opnieuw Beel (1958-1959) voerden een actieve loon- en industrialisatiepolitiek. Ook erkende men, in navolging van Keynes, dat het vraagstuk van belastingheffing en lenen niet louter een zaak voor de overheid in enge zin is, maar dat het ook moet worden beoordeeld op haar betekenis voor het wel en wee van de Nederlandse economie als geheel.

Maar van een actieve stimulering van de bestedingen was geen sprake. Volgens de norm van KVP-fractievoorzitter Romme mochten de collectieve uitgaven niet sneller stijgen dan het nationale inkomen. Toen de handelsbalans in 1956 een fors tekort vertoonde, volgde een stevige bestedingsbeperking en verdubbelde de werkloosheid in 1958 van 1,6 naar 3,1 procent van de afhankelijke beroepsbevolking.

Voor Drees, minister van sociale zaken in het eerste kabinet-Beel, was sociale zekerheid eerst en vooral een kwestie van rechtvaardigheid. Het ging hem vooral om de ouden van dagen en de grote gezinnen. Die kon je alleen helpen met een overigens zuinig beleid. Tussen 1945 en 1960 kwamen weliswaar enkele belangrijke sociale verzekeringswetten tot stand, maar, concludeert de Nijmeegse hoogleraar economie Knoester in zijn boek Economische politiek in Nederland, “de stijging van de sociale premiedruk die hiermee gepaard ging, werd weer "rechtgetrokken' door de daling van de belastingdruk.”

Drees maakte in 1947 furore met zijn Noodwet Ouderdomsvoorziening die tien jaar later uitmondde in de Algemene Ouderdomswet (AOW). In 1952 volgde de Werkloosheidswet. Tussen 1954 - oudere cijfers ontbreken - en 1959 steeg de sociale premiedruk (premies als percentage van het netto nationale inkomen) van 5,1 tot 8,8 procent, maar de belastingdruk daalde tussen 1950 en 1959 van 30,5 naar 24,9 procent. Als de collectieve lastendruk al omhoog ging bleef die stijging uiterst beperkt.

Na de val van het derde kabinet-Drees en het interim-kabinet-Beel brak een nieuwe periode aan, later door J.E. Andriessen (in 1963-1965 net als nu minister van economische zaken) getypeerd als “het economische eldorado”. Er kwam een eind aan de geleide loonpolitiek en het Nederlandse Keynesianisme beleefde zijn hoogtijdagen. Maar dat laatste was volgens Knoester meer een gevolg dan een oorzaak van de economische groei. “Men kon zich nu de luxe van een conjunctuurpolitiek permitteren”, stelt hij. “Pakte het goed uit, dan was dat meegenomen. Ging het mis, dan was dit ook niet erg omdat destijds het tempo van economische groei (...) best een stootje hebben kon.”

En dus ging de belasting- en premiedruk vanaf het kabinet-De Quay (1959-1963) fors omhoog - ondanks het "structurele begrotingsbeleid' van minister van financiën J. Zijlstra (in 1952-1958 minister van economische zaken, daarna minister van financiën in 1958-1963 en opnieuw, maar nu tevens als premier, in 1966-1967). Maar Zijlstra's aandacht was dan ook vooral op het overheidstekort gericht: de begroting moest over langere termijn in evenwicht zijn en er mocht alleen voor investeringsuitgaven worden geleend. Om de collectieve lastendruk bekommerde hij zich veel minder.

In 1966 dolf het kabinet-Cals nog tijdens de Nacht van Schmelzer het onderspit omdat het via het begrotingstekort de economie wilde stimuleren. Daarna bereikte het Nederlandse Keynesianisme echter met de "wiebeltax' van minister van financiën Witteveen zijn hoogtepunt. Witteveen, minister in het kabinet onder leiding van de voormalige onderzeebootkapitein De Jong (1967-1971) en later topman van het IMF, kon met de wiebeltax de economie afremmen of stimuleren, al naar gewenst was. De belasting- en premiedruk steeg onder dit kabinet met liefst 5,4 procentpunten van het nationale inkomen.

Inmiddels was ook de glorietijd van de sociale zekerheid begonnen. Minister van sociale zaken G.M.J. Veldkamp (1961-1967) ging enthousiast aan de slag. In 1963 tekende hij voor de Kinderbijslagwet, daarna volgde in 1965 de Bijstandwet (ondertekend door zijn collega Klompé). In 1967 zette Veldkamp de kroon op zijn werk met de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) en de Ziektewet, die later, in 1976, werden aangevuld met de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW).

Veldkamp schatte dat met de WAO te zijner tijd moest worden gerekend op 150.000 à 200.000 arbeidsongeschikten. Luttele jaren later bleek dit een grove onderschatting. Veldkamps "maximum' werd al in 1970 bereikt en in 1978 telde Nederland al 400.000 WAO-ers. Een drama dat door sommige critici wel degelijk was voorzien. Een bijzondere criticus was, zoals José Toirkens ooit beschreef, de katholieke vakbondsvoorzitter P.J.J. Mertens, later staatssecretaris van sociale zaken onder Den Uyl. Reeds tijdens de behandeling van het wetsontwerp waarschuwde hij dat de WAO zou uitdraaien op een “economische ramp”.

"Kabinet kan absolute immuniteit uitkering WAO niet garanderen' luidde een waarschuwende kop in NRC Handelsblad van 28 januari 1978. In 1979 lanceerden eerst de FNV en daarna het VNO plannen om de toestroom naar de WAO te beperken. Het regende ook daarna ideeën en voorstellen, maar er gebeurde bar weinig of niets.

Dat wil zeggen, wat de WAO betreft. Over de Ziektewet ontstond in het begin van de jaren tachtig een levendig politiek debat, zeker toen minister Den Uyl (sociale zaken en werkgelegenheid) de invoering van wachtdagen propageerde, wat uiteindelijk bijdroeg aan de ondergang van het kabinet-Van Agt-Den Uyl. In de praktijk experimenteerden diverse bedrijven (DAF in Eindhoven, Rotterdamse havenbedrijven, DSM in Limburg) met een grotere sociale controle, en met succes. Soms werd het ziekteverzuim met ruim tweederde gereduceerd.

Inmiddels telt Nederland circa 900.000 arbeidsongeschikten en lijkt de drempel van één miljoen nauwelijks nog te vermijden. Financieel is het waarschijnlijk allemaal nog wel op te brengen, nu het aantal werkenden de laatste jaren weer fors is gestegen en de WAO-uitkering is verlaagd van tachtig naar zeventig procent van het laatstverdiende loon. Maar sociaal wordt de last van zoveel niet-werkenden ondraaglijker.

De WAO-explosie werd mogelijk doordat het algemeen belang het onderspit dolf ten faveure van deelbelangen. De WAO stroomde niet alleen vol met "echte' arbeidsongeschikten, maar ook met potentiële werklozen die de WAO prefereerden boven de lagere en korter durende WW. Voor de werkgevers - ze geven dit inmiddels grif toe - werd de WAO een sociaal aantrekkelijke route om werklozen te dumpen. Een monsterverbond van vakbonden en werkgeversorganisaties zette de overheid buiten spel.

Het Nederlandse corporatisme - in 1950 geïnstitutionaliseerd via de Sociaal-Economische Raad (SER) - bood de sociale partners alle ruimte hun eigen gang te gaan. De bedrijfsverenigingen, waarbinnen zij het voor het zeggen hebben, schreven de artsen van de Gemeenschappelijke Medische Diensten indirect de wet voor. Premiedifferentiatie werd niet toegestaan, zodat werkgevers die werknemers in de WAO dumpten niet werden bestraft. Evenmin werden werknemers met een veelvuldig ziekteverzuim geconfronteerd met extra wachtdagen.

De politiek bood, zeker in het begin van de WAO, geen tegenwicht. Integendeel: Kamerleden pleitten in 1967 zelfs voor nòg ruimere en royalere uitkeringen dan minister Veldkamp voor ogen stonden. Pas in de loop van de jaren tachtig klonken vanuit de politiek steeds luider stemmen de WAO te beteugelen. Maar zo gemakkelijk ging dat niet. De WAO is een werknemersverzekering. Politiek handen thuis! riep de ganse vakbeweging.

Vanaf 1973 volgden, met de eerste oliecrisis, de "magere jaren'. Het kabinet-Den Uyl (1973-1977) was in eerste instantie nog meer Keynesiaans georiënteerd dan zijn voorgangers. Na de liberalisering in de jaren zestig stuurden Den Uyl en zijn minister van economische zaken, Lubbers, aan op meer regulering. Zij streefden naar selectieve groei, kwamen met gedetailleerde prijsmaatregelen, poogden tevergeefs de inkomensgroei te matigen met de "machtigingswet', en stimuleerden de investeringen met premies in het kader van de Wet op de investeringsrekening (Wir).

Minister van financiën Duisenberg wierp zich op als een actief Keynesiaan toen hij in zijn Miljoenennota 1975 schreef dat hij via een uitbreiding van de collectieve voorzieningen streefde naar een krachtige stimulans van de binnenlandse bestedingen.

Maar al een jaar later gooide Duisenberg het roer om. Hij introduceerde zijn één-procent-beleid: de collectieve lastendruk mocht jaarlijks met hooguit één procentpunt van het nationale inkomen stijgen. Duisenberg trok bovendien extra geld uit voor de investeringspremies.

Volgens de nota Bestek '81 van het daarop volgende eerste kabinet-Van Agt (1977-1981) was zelfs elke stijging van de collectieve lastendruk uit den boze. Maar tussen woord en daad bestond onder dit CDA- VVD-kabinet een schril contrast. De zaken liepen volstrekt uit de hand, waarbij de tweede oliecrisis slechts deels als excuus kon gelden. Niet alleen steeg de belasting- en premiedruk, maar ook het overheidstekort ging fors omhoog. Wat heet: het tekort explodeerde van 3,8 procent van het nationale inkomen in 1977 tot 8,2 procent in 1981. Minister van financiën F.H.J.J. Andriessen gaf dan ook in februari 1980 de pijp aan Maarten (waarvoor hij later werd beloond met een Europees commissariaat).

Het tweede kabinet-Van Agt, met Den Uyl op Sociale Zaken (èn werkgelegenheid), kwam met een banenplan vol arbeidstijdverkorting en herverdeling van werk, maar bood geen economisch perspectief. Dat kwam pas onder de "no nonsense'-aanpak van het eerste kabinet-Lubbers (1982-1986), met Onno Ruding op Financiën. De noodzakelijke overheidsbezuinigingen kwamen nu wèl tot stand. Het Keynesianisme had afgedaan, de overheid moest niet langer stimuleren en sturen, want het motto werd juist “meer markt, minder overheid”.

Die aanpak lukte, niet in de laatste plaats doordat, net als in de jaren vijftig, de loonstijging uiterst beperkt kon worden gehouden. Het overheidstekort ging volgens plan omlaag en de collectieve lastendruk bleef stabiel.

Zelfs de sociale zekerheid werd in zekere zin door de eerste twee kabinetten-Lubbers bedwongen, althans financieel. De stijging van het aantal arbeidsongeschikten ging echter onverdroten voort. De onmacht van de politiek ten aanzien van de sociale zekerheid wordt misschien nog het treffendst geïllustreerd door het debat over het minimumloon. Minister van sociale zaken en werkgelegenheid J. de Koning diende tot vier keer toe een voorstel in om het minimumloon te verlagen. Vier keer moest hij bakzeil halen, niet alleen door verzet van de oppositie maar ook van zijn eigen CDA.

Uiteindelijk werden wat de WAO betreft met de Stelselherziening Sociale Zekerheid van 1986 toch enkele knopen doorgehakt. De uitkeringen gingen bijvoorbeeld omlaag van tachtig naar zeventig procent van het laatstverdiende loon. Voor de WAO-groei had dat wèl financiële gevolgen, maar de instroom ging onverdroten voort.

Het uitgekeerde bedrag aan WAO-AAW-uitkeringen daalde van 4,8 procent van het netto nationale inkomen in 1984 tot 4,0 procent in 1990. Daarbij boden de matiging van de lonen en de bevriezing van het minimumloon - waaraan de groei van de sociale uitkeringen is gekoppeld - de helpende hand. Maar het aantal WAO'ers steeg gewoon verder, van 746.000 in 1984 tot 883.000 in 1990. Sterker nog: niet alleen het niveau maar ook de jaarlijkse instroom ging nog verder omhoog, van 90.000 in 1984 tot 118.000 in 1990. Het feit dat veel WAO'ers een aanvullende uitkering kregen - via de bedrijfsvereniging van hun voormalige werkgever - was daaraan ongetwijfeld niet vreemd.

De hele periode 1945-1991 overziend blijkt de premie- en belastingdruk vooral in de jaren zestig explosief te zijn gestegen - en daarna eigenlijk nauwelijks. Tijdens het "economische eldorado' explodeerde de premiedruk van 8,8 procent van het nationale inkomen in 1959 tot 18,3 procent in 1973. De belastingdruk steeg tezelfdertijd van 24,9 tot 29,8 procent. Dit ondanks het feit dat de PvdA - vaak beschuldigd van financieel mismanagement en sociaal opportunisme - gedurende dit hele tijdperk slechts in het kabinet-Cals (1966-1967) vertegenwoordigd was.

Het beeld tijdens de "magere jaren' vanaf 1973 was, opmerkelijk genoeg, geheel verschillend. De premiedruk bleef in de jaren zeventig zelfs stabiel op negentien à twintig procent van het nationale inkomen, en steeg pas tijdens en na de tweede oliecrisis tot ruim 24 procent in 1983. Maar daarna volgde weer een geleidelijke daling, tot negentien à twintig procent in 1990-1991. Met de belastingdruk was het niet wezenlijk anders gesteld: die bleef - mede dank zij de forse gasopbrengsten - zowel gedurende de jaren zeventig als de jaren tachtig stabiel op 30 à 31 procent van het nationale inkomen. Pas onder het derde kabinet-Lubbers, met W. Kok op financiën, volgde weer een stijging. Het Centraal Planbureau schat de belastingdruk voor dit jaar op ruim 32 procent.

Wie derhalve de Nederlandse sociaal-economische politiek in de hele periode 1945-1991 overziet wordt getroffen door het contrast tussen woord en daad. Soms grenst de retoriek zelfs aan hypocrisie.