Erkenning: meer politiek dan volkenrecht; Grenzen van een staat hoeven niet definitief bepaald te zijn

Erkenning heeft lange tijd niet op de agenda's van Westerse ministers van buitenlandse zaken gestaan - of in elk geval niet als politiek gevoelig onderwerp. Maar sinds de regering van Litouwen op 11 maart 1990 opnieuw de onafhankelijkheid uitriep is dat drastisch veranderd. De vraag wat de aard van de relaties met onafhankelijke Oosteuropese republieken moet zijn is voortdurend aan de orde. De regering van Litouwen, later die van Georgië, Armenië, Slovenië en Kroatië, nu die van Estland en Letland en morgen die van Moldavië, zij alle nodigen de wereldgemeenschap nadrukkelijk uit over te gaan tot volkenrechtelijke erkenning van hun staten.

Of tot erkenning wordt overgegaan is vooral een politieke beslissing. Het volkenrecht kent geen verplichting tot erkenning als staat, ook niet als de kandidaat geheel aan de vrij simpele basisvoorwaarden daartoe voldoet. Een staat dient een bevolking en een bepaald territoir te hebben en er moet een regering zijn die effectief gezag uitoefent in dat territoir. Dat Noord-Korea bijvoorbeeld geheel aan deze criteria voldoet wordt niet betwijfeld. Toch is Nederland, door Noord-Korea niet als staat te erkennen, geenszins volkenrechtelijk in gebreke.

Vaak zullen in concrete gevallen nog andere criteria worden genoemd (vooral door politici) of zal een specifieke invulling worden gegeven aan de genoemde volkenrechtelijke basisvoorwaarden. Onder meer van Duitse zijde wordt nu gesteld dat een overeenkomst van de regeringen van de Baltische staten met die van de Sovjet-Unie wordt afgewacht alvorens tot erkenning over te gaan.

Misschien is een dergelijke overeenkomst ook voor de Baltische staten wel zeer gewenst, maar voor volkenrechtelijke erkenning is dat niet noodzakelijk. De terugtrekking van alle Sovjet-troepen, of de volledige controle over de eigen grenzen zijn eveneens als voorwaarden genoemd waaraan de Baltische staten moeten voldoen. Ook hiervan kan worden gezegd dat zij volkenrechtelijk (anders dan politiek) moeilijk aanvaardbaar zijn. Vele staten hebben vreemde troepen op hun grondgebied, Polen en Duitsland, bijvoorbeeld. Pas als het gedrag van die eenheden de effectiviteit van de gezagsuitoefening van de Baltische regeringen wezenlijk aantast zou kunnen worden gesteld dat aan een volkenrechtelijke voorwaarde voor erkenning niet is voldaan.

Dat een staat een territoir moet beslaan wil volkenrechtelijk niet zeggen dat de internationale grenzen ook definitief bepaald moeten zijn. Israel is een goed voorbeeld van een staat waarbij dat nog niet geheel in kannen en kruiken is. Vrijwel iedere staat heeft hierover trouwens nog wel een geschil met zijn buren: Nederland over de grenzen in het water met zowel Duitsland (in het Eems-Dollard-estuarium) als met België (in de Wielingen). De vraag naar de controle over die grenzen lijkt eerder betrekking te hebben op de voorwaarde van de effectiviteit van de gezagsuitoefening. Internationaal bezien wordt die effectiviteit vaak vertaald naar een mogelijke vierde basisvoorwaarde: de regering moet in staat zijn internationale betrekkingen te onderhouden. Van deze wat circulaire voorwaarde kan echter niet gezegd worden dat zij volkenrechtelijk algemeen aanvaard is.

Getoetst aan de volkenrechtelijke basisvoorwaarden lijkt weinig erkenning van de Baltische staten in de weg te staan. Zijn er echter nog andere verplichtingen die erkenning volkenrechtelijk onrechtmatig zouden maken? De belangrijkste, en volgens sommigen enige, volkenrechtelijke grond voor voorzichtigheid als de feitelijke omstandigheden nog niet geheel duidelijk zijn, is de regel die premature erkenning van een staat verbiedt. Indien bijvoorbeeld op afscheiding een burgeroorlog volgt waarvan de uitslag vooralsnog onbepaald is, dan kan de staat die niettemin tot erkenning overgaat zich volkenrechtelijk schuldig maken aan premature erkenning. Bij erkenning van de Baltische staten lijkt dit gevaar, zeker nu, geen volkenrechtelijke barrière.

Hebben de lidstaten van de Europese Gemeenschap dan misschien volkenrechtelijk de plicht om alleen gezamenlijk nieuwe staten te erkennen? Geruime tijd al hebben de lidstaten de verplichting elkaar te informeren en te consulteren over zaken van buitenlands beleid die van algemeen belang zijn. Een dergelijke plicht staat de volkenrechtelijke erkenning van de Baltische staten door bijvoorbeeld Denemarken als zodanig niet in de weg. Dit temeer omdat ook moeilijk kan worden gesteld dat een dergelijke erkenning wezenlijk afbreuk zou doen aan het streven van de Gemeenschap zoveel mogelijk gezamenlijk buitenlands op te treden. Denemarken lijkt in het Gemeenschapsrecht in ieder geval geen belemmering tot erkenning van de Baltische staten te zien. In een brief die minister Van den Broek op 4 juli 1990 inzake erkenning van regeringen aan de Tweede Kamer stuurde lijkt hij dit standpunt overigens te delen.

Niet helemaal duidelijk aan de berichten over de handelingen van de Deense regering is of zij al voordat de EG-ministers van buitenlandse zaken een gezamenlijk standpunt hebben ingenomen, de Baltische staten officeel zal erkennen. Door het zenden van ambassadeurs of andere diplomatieke vertegenwoordigers geeft Kopenhagen nadrukkelijk aan de Baltische republieken al als lid van de internationale gemeenschap te beschouwen. Daarmee wordt een standpunt ingenomen dat het beste kan worden aangeduid als een zeer sterke (ten aanzien van nieuwe staten ongebruikelijke) vorm van impliciete erkenning. Het is moeilijk denkbaar dat de Deense impliciete erkenning niet spoedig wordt gevolgd door een verklaring van officiële erkenning.

Erkenning is dezer dagen ook nog in een andere variant aan de orde gekomen. Stel dat de communistische putschisten in de Sovjet-Unie succesvol waren geweest, had de door hen samengestelde regering dan moeten worden "erkend'? Op deze vraag geven verschillende staten verschillende antwoorden en het volkenrecht laat de meeste daarvan toe. De Nederlandse regering zou, evenals die van de meeste andere Westeuropese staten, in beginsel geen bijzonder grote moeite met het innemen van een standpunt hebben gehad. Minister Van den Broek heeft over dit onderwerp de net al genoemde brief van 4 juli van het vorige jaar aan de Tweede Kamer gezonden. In dit overigens niet opvallend helder geformuleerde stuk wordt uiteindelijk het volgende geconcludeerd: “Op grond van het bovenstaande en de overweging, dat het wenselijk is zich aan te sluiten bij het beleid van alle andere EPS-partners, is de Nederlandse regering tot de conclusie gekomen niet langer regeringen te erkennen.” Een belangrijk deel van de staten in de wereld erkennen alleen staten en geen regeringen. Bij een hun niet welgevallige regerings- of regime-wisseling onthouden zij zich van officiële verklaringen over erkenning. Wél kunnen zij in een dergelijke regeringsverandering natuurlijk aanleiding zien om hun betrekkingen in de toekomst minder vriendelijk of minder intensief te laten zijn. Daarbij dienen de volkenrechtelijke verplichtingen echter onverminderd te worden gehonoreerd. Hierover laat het volkenrecht weinig twijfel bestaan. Het al of niet slagen van de coup verandert dus niets aan de volkenrechtelijke plicht van de Sovjet-Unie om bijvoorbeeld de verdragen inzake Duitsland na te komen. Anders zou het geweest zijn als de regering van de Sovjet-Unie die verdragen nog niet zou hebben geratificeerd.