Pressie dan wel chantage

Voor onze kennis van de conflicten tussen het staatshoofd en de ministers zijn we aangewezen op de geschiedwetenschap. Helaas duurt het doorgaans een mensenleven voordat de wettelijke sluiers waarin het kroongeheim is gewikkeld aan de openbaarheid worden prijsgegeven, maar vroeger of later wordt de nieuwsgierigheid van het nageslacht toch beloond. Op het moment dat zich een constitutionele crisis aandient (nog daargelaten of ze zich ook openbaart) merkt de buitenwereld er meestal weinig van. Het kroongeheim laat geen enkele lichtstraal toe en de betrokkenen hoeden zich er wel voor in het openbaar erover te praten. Over het inwendige verloop van een constitutionele crisis is daardoor op het moment zelf niets bekend.

Het laatste deel van dr. L. de Jongs Koninkrijk der Nederlanden in de Tweede Wereldoorlog is het eerste boek dat ver voor het verstrijken van de wettelijke termijnen in die lacune voorziet. Deel 14 (waarover ook mijn vorige bijdrage ging) geeft de bronnen prijs van zijn relaas in deel 12 (Epiloog) over de langdurige crisis in de boezem van de regering, die aan de gratieverlening van de in Nederland ter dood veroordeelde Duitse oorlogsmisdadiger Willy Lages in 1952 voorafging.

De Jong is de eerste historicus die een constitutionele crisis - misschien wel de ernstigste, in elk geval de langst voortslepende in onze staatkundige geschiedenis - in de kern heeft ontleed en is doorgedrongen tot de binnenzijde van het kroongeheim. De delen 12 en 14 van De Jongs Geschiedenis zijn verlossende delen, niet in de laatste plaats omdat ze tezamen alle feiten over de langdurige patstelling tussen koningin Juliana en de kabinetten in het begin van de jaren-1950 geven, maar ook omdat ze voor het eerst de theoriën over de rechtsverhouding tussen het staatshoofd en de ministers van een feitengrondslag voorzien.

De meeste kennis over het controversiële en vooral inconsistente gratiebeleid uit die periode dankten we tot nu toe aan de vroegere hoogleraar in het staatsrecht A.D. Belinfante, die in 1978 zijn gezaghebbende studie over de geschiedenis van de Bijzondere Rechtspleging publiceerde (In plaats van bijltjesdag). Van hem is de typering dat koningin Wilhelmina (in een aantal gevallen) tegen een door de minister voorgestelde gratieverlening was en haar dochter juist tegen een door de minister voorgestelde executie. Belinfante had het kroongeheim in de constitutionele crisis over het geval-Lages grotendeels ontmanteld, maar hij beschikte niet over de documenten die De Jong - bijna tien jaar later - vrijwel zonder beperkingen mocht gebruiken. Dat heeft Belinfante enigszins gehandicapt in zijn standaardwerk. In zijn beschrijving van de schermutselingen tussen koningin Juliana en de minister van justitie, Donker over het gratieverzoek van Lages kwam hij niet verder dan een verkenning van de dead-lock zonder alle feitelijke posities te kennen. De enige mogelijkheid voor het staatshoofd in ons constitutionele bestel om duidelijk te maken, dat zij het met een voorstel van de minister niet eens is, aldus Belinfante, is op een dergelijk voorstel geen antwoord te geven. “Zonder medewerking van de minister kan de koningin geen beslissingen nemen, maar zonder medewerking van de koningin kan de minister dat evenmin. En zo ontstaat de impasse en gebeurt er niets”. Voor de theorievorming is die typering nog steeds bruikbaar, maar in het licht van de feiten die De Jong heeft gepresenteerd is ze toch wat verbleekt. Belinfante laat het bij de mededeling dat minister Donker in '52 tegenover de Tweede Kamer "een lacune in de besluitvorming van de regering' constateerde (de behandeling van het gratieverzoek van Lages had tot dan toe twee jaar gesleept) maar meer niet kon zeggen omdat de twee tot samenwerking gehouden organen van de Kroon (het staatshoofd enerzijds, de ministers anderzijds) het besluitvormingsmechanisme hadden verlamd en zijn mond nu eenmaal verzegeld was. Sinds De Jongs Epiloog weten we dat de vertraging die de behandeling van Lages' gratieverzoek opliep - en die uiteindelijk de aanleiding werd om de doodstraf in zijn geval niet meer te voltrekken - niet aan de procureur-fiscaal lag (zoals Belinfante vermoedde), maar aan koningin Juliana, die niet wenste mee te werken aan de afwijzing van het gratieverzoek. Of haar motieven gelegen waren in overwegingen van menselijkheid (dr. De Jong) dan wel geïnspireerd waren door de tijdelijk bij haar inwonende gezondbidster Greet Hofmans (zoals de toenmalige parlementaire redacteur van Trouw, Jac. Hoek in zijn uit 1970 daterende boek Politieke geschiedenis van Nederland betoogde) is uit constitutioneel gezichtspunt niet van belang. In dat opzicht telt alleen het effect van haar weigering op de houding van de ministerraad.

De Jong onthoudt zich van een zedelijk oordeel over de vertraging die de koningin veroorzaakte, maar lijkt met haar veto te sympathiseren. Hij vindt het "een sterke troef' dat zij haar sterkste wapen in de strijd brengt en met aftreden dreigt als het kabinet van haar zou eisen medewerking te verlenen aan de executie van Lages. Hij noemt het een troef dat zij dat dreigement uit op een moment dat haar dochter Beatrix, de vermoedelijke troonopvolgster pas veertien jaar is en dus nog niet troongerechtigd. Daarbij komt nog dat het kabinet, zoals hij schrijft, er goed van doordrongen is dat het terwille van de executie van een Duitse oorlogsmisdadiger moeilijk troonsafstand van Juliana kan aanvaarden. De Jong kwalificeert het verzet van de koningin weliswaar als de grootst mogelijke pressie, maar hij vermijdt de concretere kwalificatie chantage - die duidelijker is en eveneens met de feiten overeenkomt. De koningin kan beslissingen waaraan zij geen medewerking wil verlenen traineren zolang de ministers haar dat toestaan dan wel door de vingers zien - en tot zo ver niet inconstitutioneel. Met het opwerpen van hindernissen waarin de gratiëringsprocedure niet voorziet (advies vragen aan de directeur van haar kabinet en de ministerraad daarover laten vergaderen, nadat de rechter zijn oordeel heeft uitgesproken) is dat anders gesteld. Het kabinet liet zich aan het lijntje houden omdat het geen behoefte had het conflict op de spits te drijven. Ruim twee jaar lang hield men de vuile was binnenshuis en bleef de tegenstelling tussen een belligerent en een inschikkelijk orgaan van de kroon aan het oog van de wereld onttrokken. Maar het was vooral aan de gematigde natuur van Drees te danken dat de monarchie zichzelf niet te gronde richtte. De monarchie zou zo'n opgeschroefd conflict nu niet meer overleven: zowel door de geringe waarborgen voor geheimhouding in deze tijd als door de geringere consideratie met een koninklijke desperado-tactiek.

PS: Mr. J. le Poole, die in deel 14 van dr. De Jong wordt aangehaald als de bron van een mededeling over een koninklijke interventie in 1947, heb ik vorige week een verkeerde functie toegeschreven. Hij was destijds geen departementsambtenaar, maar directeur van een stichting die zich ten doel stelde de maatschappelijke aanpassing van politieke delinquenten en hun gezinnen te bevorderen.