Amsterdam en de lantarenpaleninspraak; Deelraad Zuid: een case-study

Ruim een jaar werkt Amsterdam, als eerste en voorlopig enige gemeente in Nederland, met een sterk gedecentraliseerd bestuur. De hele stad is, op de binnenstad na, verdeeld in 16 deelraden die in feite als kleine gemeenten opereren, compleet met 'burgemeesters', 'wethouders' en een rechtstreeks gekozen deelraad bestaande uit twintig tot vijfentwintig leden van diverse politieke pluimage. Ite Rumke, zelf woonachtig in Amsterdam-Zuid, beschrijft het reilen en zeilen van haar eigen deelraad.

'Het lijkt wel alsof er niets positiefs over de deelraden mag worden gezegd, vooral in linkse kring', zegt Rita Weeda (PvdA). Het gesprek over het functioneren van de deelraad Zuid, waarvan zij wethouder voor welzijn, onderwijs en economische zaken is, loopt ten einde. We kijken naar buiten, naar de mooie herenhuizen, die zo typisch zijn voor deze vanouds wat deftige Amsterdamse wijk.

Helemaal ongelijk heeft Weeda niet. Ook ik stond zeer sceptisch tegenover de zogenaamde BGD, de binnengemeentelijke decentralisatie (al heb ik verleden jaar wel van mijn stemrecht gebruik gemaakt, want dat mag je niet laten liggen). Als ik bij mijn buren en bij de wijnboer vertelde dat ik bezig was met een artikel over 'onze' deelraad, was de eerste reactie vaak een negatieve. Deelraden - dat is niets, kan niets zijn, was het algemene gevoel. Amsterdam opgedeeld in 16 stukken, ieder met een eigen 'stadhuis' en ambtelijk apparaat en met eigen politieke besturen (waarvoor onvoldoende politiek talent beschikbaar zou zijn), dat moest uitlopen op onbestuurbaarheid en chaos. Het einde van de stad, over welks bestuur de burgers toch al niet erg tevreden waren.

''Ze zijn onervaren, altijd onderbemand, en willen het zo zorgvuldig doen dat ze roomser dan de paus zijn'', zegt een bepaald niet zo linkse ondernemer die met een complexe zaak zit waarvoor een bepaalde vergunning nodig is. ''Bij de centrale stad had ik mijn papiertje al lang in de de hand gehad.''

Voorzover er positieve geluiden te horen zijn, betreffen die vooral praktische zaken. Want natuurlijk is het gemakkelijk dat je in de buurt waar je woont je paspoort kunt laten verlengen, een (niet complexe) vergunning voor het een of ander kunt aanvragen of er kunt trouwen.

Bestuur op hoofdlijnen

De deelraad Zuid bestaat nu, met negen andere deelraden, ruim een jaar. Het gemeentebestuur van 'de centrale stad' heeft in diezelfde periode kunnen wennen aan een nieuwe rol: besturen op hoofdlijnen. De details worden immers ingevuld door de stadsdelen, officieel commissies die het stadsbestuur mogen bijstaan ex artikel 61 van de Gemeentewet. Het centrale bestuur heeft ongeveer 80 procent van de bevoegdheden overgedragen aan de deelraden. Bij de centrale stad berust het kunstbeleid (de musea en andere instellingen op het gebied van kunst en cultuur), bevoegdheden wat betreft de openbare orde, het openbaar vervoer en grote zakelijke en economische projecten, zoals het IJ-oeverproject.

Amsterdam-Zuid is, om met deelraadvoorzitter Richard Ronteltap (VVD) te spreken, sinds een jaar dus 'net een echte gemeente'. Er wonen 56.000 burgers, in 4000 bedrijven werken 33.500 werknemers. Er zijn 33 instellingen voor openbaar en bijzonder onderwijs waarmee dit stadsdeel de 'schooldichtste' gemeente in het land is. Zuid kent mooie woonwijken, zoals rond de Apollolaan, maar ook een paar stukken waar bedrijvigheid overheerst. Er zijn twee buurten aan stadsvernieuwing toe - de Schinkelbuurt en het Duivelseiland. Er wonen uiteraard ook allochtonen in Zuid, maar zij vormen geen groeiend probleem zoals elders in de stad.

De deelraad heeft het beheer over het Vondelpark, het mooiste en populairste park van Amsterdam met 8 miljoen bezoekers per jaar, en over het Museumplein, dat nu echt aan herinrichting toe is.

Dat het Museumplein (eigenlijk meer een nationaal bezit met zijn ruimte voor enorme manifestaties en evenementen) niet onder het beheer van de centrale stad was gebleven, leek veel Amsterdammers aanvankelijk een slecht idee. Dat zou die beginnende deelraad in Zuid nooit kunnen. Een ambtenaar op de secretarie van het centrale Stadhuis aan de Amstel denkt daar anders over: ''Alsof het gemeentebestuur daar de laatste twintig jaar zoveel van heeft gemaakt.''

Het Museumplein is nu echter ook in een ander opzicht een probleemkwestie aan het worden. Het is een voorbeeld van kinderziekten van de deelraden op financieel gebied, die op den duur wel eens structureel zouden kunnen zijn. Want wat gebeurt er, in tijd van bezuinigingen, met grote projecten die als het ware tussen het schip van een deelraad en de wal van de grote stad dreigen te vallen?

Ten aanzien van het Museumplein stelde het centrale gemeentebestuur vorig jaar een aantal voorwaarden waaraan de plannen van Zuid moesten voldoen. Er komt een tramlijn door de Paulus Potterstraat, het Museum Van Gogh en het Stedelijk Museum mogen uitbreiden, de Museumstraat ('de kortste snelweg ter wereld') moet worden verlegd naar de oostkant (waar de ANWB is gevestigd) in verband met een ondergrondse parkeergarage. Bovendien zou het plein zijn open karakter niet mogen verliezen.

De deelraad liet vervolgens de Dienst Ruimtelijke Ordening (die voor de hele stad werkt) een stedebouwkundig onderzoek houden, organiseerde inspraakavonden en verzamelde reacties. Momenteel worden die verwerkt ten behoeve van een stedebouwkundig programma van eisen. Maar toen Zuid een krediet van 400.000 gulden aanvroeg voor de voorbereidingskosten werd dat door de centrale stad niet gehonoreerd. Daar vindt men dat het stadsdeel de kosten voor het opknappen van het Museumplein - geschat op ruim tien miljoen gulden - zelf moet betalen. Zuid vindt dat veel te veel voor haar krappe budget: in 1991 bedraagt de begroting in totaal ruim 81 miljoen, waarvan circa 39 miljoen niet vrij besteedbaar is - vaste kosten voor onderwijs, sociale vernieuwing en dergelijke - terwijl van de resterende 42 miljoen aan 'algemene uitkering' alle aanleg en onderhoud van wegen, parken, woningen etcetera betaald moet worden. Totdat er duidelijkheid is over de financien, ligt de nota van de Dienst Ruimtelijke Ordening in ieder geval onbetaald te wachten. ''Als we de kosten niet vergoed krijgen, gaan we niet door'', laat een voorlichter op het Stadsdeelkantoor weten.

Loopt het dus nog steeds stroef wat het Museumplein betreft, ook met het zogenaamde 'besturen op hoofdlijnen' door de centrale stad wil het niet echt vlotten. Deelraadsvoorzitter Ronteltap noemt als voorbeeld de kantorensituatie rond de ringweg A-10, een 'toplocatie', waar ABN-AMRO wellicht zijn hoofdkantoor zou willen bouwen. Of de onzekerheid over een nieuwe kantoortoren voor het Gerechtshof aan de Parnassusweg. De gronduitgifte valt weliswaar onder Zuid, maar de centrale stad wil dit soort bedrijven aan de IJ-oevers hebben, waardoor de zaken stagneren.

Klassieke stadsstaat

Het ideaal dat de architecten van de BGD zo'n twintig jaar geleden bezielde is nooit losgelaten: het bestuur dichter bij de burgers en omgekeerd. Maar is het geen utopie om op deelraadsniveau te willen bewerkstelligen wat op gemeentelijk, provinciaal en landelijk niveau geen kans van slagen meer lijkt te hebben?

De deelraadsleden die ik sprak lieten zich allen voorzichtig optimistisch uit. Jeroen Vis, docent filosofie en fractievoorzitter van het CDA in Zuid, gelooft in de polis - de klassieke stadsstaat waar de burgers hun verantwoordelijkheden kennen en uitoefenen. Het was de reden waarom hij zich in de actieve politiek stortte. ''Als de bewoners weten dat ze serieus worden genomen en dat ze invloed kunnen uitoefenen op het beleid, komt het vertrouwen in de politiek misschien weer terug'', hoopt Vis.

Rita Weeda woont al 25 jaar in Zuid en heeft zeven jaar in de gemeenteraad gezeten. Ze verlangt er geen moment naar terug. ''Als deelraadsbestuurder kun je zoveel beter op de problemen inspelen. Je weet waarover het gaat.'' Het afgelopen jaar heeft ze alle scholen in Zuid bezocht, ook de bijzondere, en hun wensen, vragen en problemen genventariseerd. Als de scholen nu bij de deelraad aankloppen, is niet alleen de betrokken ambtenaar maar ook 'het bevoegd gezag' op de hoogte. Het hoofd van een bijzondere school beaamt Weeda's woorden. ''De eerste paar maanden heerste er chaos, maar nu weet ik bij wie ik moet zijn op het deelraadkantoor''. En dus belanden aanvragen niet meer zoals vroeger onderin een stapel.

Ronteltap zat voordat hij voorzitter van het dagelijks bestuur werd negen jaar in de Amsterdamse gemeenteraad. Merkt hij nu iets van een grotere betrokkenheid van de burgers? ''De kleinschaligheid op zichzelf is een voordeel. De burgers hebben een onmiddellijk contact met de bestuurder. Als iemand bij mij in de straat me over iets aanspreekt, neem ik meteen contact op met de betrokken ambtenaar, die er diezelfde dag nog iets aan kan doen. Daar moet je in de centrale stad eens om komen.'' Een constatering die ook door de andere gesprekspartners wordt gedaan. Maar daarmee is de manier om burgers bij de ontwikkeling van beleid te betrekken, nog niet gevonden. ''We denken er hard over na'', zegt Ronteltap. ''Maar met denken alleen ben je er uiteraard niet.''

Zegje doen

Vanaf de installatie van de deelraad zijn er in Zuid 45 bezwaar- en beroepsschriften die de stadsdeelwerken en bouw- en woningtoezicht betreffen binnengekomen. Of daaruit een grotere betrokkenheid blijkt dan ten tijde van het centraal gezag, kan echter niemand becijferen.

In Zuid zijn (evenals andere stadsdelen) de inspraakmogelijkheden voor burgers verruimd. Als die hun zegje komen doen, zitten er altijd gekozen bestuurders bij. ''Ze horen dus uit de eerste hand wat er gaande is, en moeten verantwoording afleggen voor de keuzes die ze maken'', zegt Jacques Maas, secretaris van de deelraad en hoofd van de dienst Zuid. Ook houden de leden van het dagelijks bestuur en de verschillende raadsfracties spreekuur en is er een klachtentelefoon.

''Je hebt een gemakkelijker entree hier dan in de stad, met zijn tientallen gemeentelijke diensten. Dit is een dienst, en dus is er minder kans van het kastje naar de muur gestuurd te worden'', zegt Maas. Volgens hem is iedereen (de 270 ambtenaren en 31 politici) op toegankelijkheid en serviceverlening gespitst. ''We beantwoorden brieven nu gemiddeld twee a drie weken sneller dan in de centrale stad'', zegt hij. ''Maar het kan nog beter.''

Hoewel niet met zoveel woorden uitgesproken was een van de doelstellingen van de BGD ongetwijfeld ook het verminderen van de ambtelijke macht in de stad. Hoe zit dat in Zuid? Wie is er de baas, het gekozen bestuur of de ambtelijke dienst?

Ambtenaren die vroeger gewend waren op eigen houtje vergunningen uit te delen (ondertekend met het handtekeningstempel van de burgemeester) moesten aanvankelijk even slikken. ''Vergunning voor een bloemenstal bij de Jozef Israelskade? Wie heeft dat goed gevonden?'' Nu bemoeit de politiek zich ermee en komen er beleidsnotities die door de deelraad worden besproken en waaraan de ambtenaren zich hebben te houden.

Een ander machtsmiddel van gemeentelijke ambtenaren - geheime potjes uit de zeer complexe gemeentelijke begroting - bestaat ook niet meer. Ronteltap: ''In de centrale stad kan er plotseling geld over zijn van vorige jaren. Dat is hier het eerste het beste jaar uitgezuiverd. Als er geld over zou zijn, dan heeft de deelraad de vrijheid opnieuw prioriteiten te stellen.''

Ook Rita Weeda merkt een verschil: ''We hoeven het bastion van de ambtenaren niet te nemen. Op het stadhuis zaten die er altijd tussen, dat is hier niet zo.'' Ronteltap: ''Het machtsevenwicht tussen politici en ambtenaren is nog niet gevonden: dat kost de hele tijd strijd.''

Zwerfvuil

Zuid is een erkend 'nette' wijk. Maar waar je ook loopt, overal struikel je over losse kranten, vertrapte blikjes, aarde, karton, lege fritesbakjes, onderbroekjes, verpakkingsmateriaal. En vrijwel geen gebouw is graffiti-loos.

In alle gesprekken die ik voerde, kwam het probleem van het zwerfvuil naar voren. Alsof het het enige echte probleem betreft. Vooral de veegploegen van de gedecentraliseerde reinigingsdienst zouden de boosdoeners zijn. Snel de straten wat bijhouden, om vervolgens 'zwart' bedrijfsvuil op te halen. Het 'absentesme' was enorm, met een ziektepercentage van tussen de 30 en 40 procent.

Jeroen Vis: ''Een van de criteria waarop de burgers zullen beoordelen of de deelraden een succes zijn, is de reiniging. Je kunt klantvriendelijk en efficient bezig zijn en vernieuwende plannen maken wat je wilt, als het op straat vuil blijft, is het niet gelukt in de ogen van de mensen.'' Vandaar ook dat het CDA in Zuid is gekomen met het plan voor een Sociale Ontwikkelingsmaatschappij voor de Openbare Ruimte. Daarin zouden burgers (bewonersorganisaties, scholen, woningbouwverenigingen) bedrijven en overheid kunnen samenwerken ten behoeve van een schone en veilige buurt. Projectsgewijs, eventueel met sponsoring, zou onder leiding van een 'daadkrachtig en inspirerend persoon' de inrichting van een plein of een stukje park, een straat 'geadopteerd' kunnen worden. ''Je schrikt soms van het asociale gedrag van sommige mensen, maar als je met zijn allen verantwoordelijk bent voor een stukje stad zou je betrokkenheid groter worden'', meent Vis. Of mensen daarvoor ook met zijn allen verantwoordelijk wllen zijn, is overigens nog de vraag.

''Voor mij zijn er twee criteria waarop je kunt beoordelen of het met de deelraden beter gaat dan met het centrale gemeentelijke bestuur. Het eerste criterium: krijgen de burgers die willen deelnemen aan de besluitvorming ook werkelijk de kans? Het tweede: zal het beter gaan in de sfeer van het beheer, met de reiniging?'', zegt ook Jacques Maas.

Inmiddels is Ernst Oord, die het afgelopen jaar in Amsterdam Zuidoost bij de schoonmakers dezelfde problemen heeft aangepakt, als interim-manager over de 77 vegers en vuilophalers aangesteld. In Zuid wordt nu gewerkt aan een nieuwe vorm voor de organisatie. ''Oord gelooft in het geven van verantwoordelijkheid aan werknemers'', zegt Maas. Inmiddels is voor de veegploegen een andere rayonindeling gemaakt, met 'een meer directe leiding' en is er een abonneessysteem gekomen voor het ophalen van bedrijfsvuil. Het lijkt te werken, want het afgelopen kwartaal daalde het ziektepercentage tot 19 procent. ''Over een paar maanden hopen we op straat resultaat te zien'', zegt Maas.

Kritiek

Naast alle positieve geluiden van de bestuurders is er in Zuid ook kritiek. Bijvoorbeeld bij het wijkcentrum Vondelpark- en concertgebouwbuurt. Daar scoort de deelraad vooralsnog bijzonder laag, al ontkennen de bestuursleden de mogelijkheid van een zekere invloed op het beleid niet. Secretaris P. J. Timmermans: ''We voelden ons veronachtzaamd, en dat voelen we ons nog steeds. Er gebeurt eigenlijk helemaal niets.'' Het wijkcentrum komt op voor de bewonersbelangen en vecht voor de kwaliteit van het wonen. ''Dat staat hier onder druk. Het bedrijfsleven rukt op. Daar heeft het dagelijks bestuur onvoldoende greep op.'' Wat ook oprukt zijn de reclame-uitingen op straat, op de Muppies, abri's, publex- en driehoeksborden. Ze storen en misstaan in een zo mooi stadsdeel. En dan de forse uitbreiding van de terrassen, maar na een noodkreet dienaangaande in het wijkkrantje kwam de deelraad niet veel verder dan een nota. Over de reclameborden schreef het wijkcentrum adressen aan de gemeenteraad en hoorde: ''dat is iets van de deelraad''. Waar men hen terugverwees met: ''Daar moet de centrale stad naar kijken.''

Een grotere betrokkenheid van de bewoners ziet Timmermans nog niet. ''Maar de meeste mensen kijken ook niet verder dan een paar straten.'' Wat Ronteltap een voordeel vindt, dat in de raad geen sprake is van een echte politieke oppositie maar van samenwerking, noemt Timmermans een nadeel: ''Wat is de zin van politieke partijen als ze zich niet onderscheiden?''

''De lijn kiezer-gekozene is zo kort dat men zijn oren gemakkelijk naar de bewoners laat hangen. Dat is een verenging van de politieke scope, waardoor het algemeen belang in gevaar kan komen'', zegt een ondernemer die voor een ingrijpende verbouwing staat, waar de buurt het niet mee eens is. 'Lantarenpaleninspraak', noemt hij het.

Wouter van de Kolk en Karin Verdooren van de Kamer van Koophandel ontkennen dit gevaar niet. ''Maar je moet de deelraden het voordeel van de twijfel geven. De tien nieuwe bestaan nog maar een jaar.'' Als er complexe ontwikkelingen zijn of 'grensoverschrijdende' belangen, dan is de expertise niet altijd in huis, menen zij. Met in totaal vier beleidsmedewerkers voor de stadsdelen probeert de KvK de samenhang te bewaken en trekt waar nodig aan de bel. ''Wij houden vooral het geheel in de gaten. Een stadsdeel wil bijvoorbeeld ergens een nieuw winkelcentrum neerzetten, maar dat willen de aangrenzende deelraden ook. Dan zeggen wij: Maak een samenhangend winkelbeleid voor de hele stad. Of, als het over de parkeerproblemen op het Museumplein gaat: hier is een integrale oplossing nodig. Maar de centrale stad durft zich nog nauwelijks met de zaken te bemoeien.''

Sinds de voltooiing van de BGD is de 'verwijsfunctie' van de Kamer kleiner geworden. ''Ondernemers weten zelf de weg naar het stadsdeel te vinden. En dat vergeten gebiedjes zoals het Bertelmanplein worden aangepakt, is natuurlijk prima.'' Met andere betrokkenen, zoals bewonerscommissies, politie, woningbouwcorporaties werkt de Kamer mee aan een project van Rita Weeda om de deze buurt, die bezig was te verloederen en waar de ouderen zich onveilig begonnen te voelen, leefbaarder en veiliger te maken.

Sociale Verzekeringsbank

''We hebben het getroffen met deze raad, het is leuk om voor ze te werken'', zegt Maas en zelfs de critici prijzen het niveau in Zuid. De raadsleden hebben doorgaans een full-time baan, meer dan de helft heeft een academische opleiding.

Op 13 juni staat een heet hangijzer op de agenda: de vergunning voor de verbouwing van de Sociale Verzekeringsbank op de hoek van de Apollolaan. Een markant stukje architectuur, met een karakteristiek ringgebouw en het 'Schip' daar bovenuit. Begin 1990 (nog onder het beheer van de centrale stad) werd het complex gekocht door projectontwikkelaar Groenhof en partners, die er na de noodzakelijke renovatie (waaronder sloop en herbouw van het ringgebouw) onder meer een groot advocatenkantoor in wil vestigen. Nadat Groenhof een hoorzitting had georganiseerd met buurtbewoners en belanghebbenden werd in het zogenaamde stedebouwkundig programma van eisen ondermeer de garantie vastgelegd dat het ''bestaande ringgebouw wordt vervangen door een nieuw, dat qua uiterlijke verschijningsvorm identiek is aan het huidige ringgebouw''. Het Bureau Monumentenzorg Amsterdam en de Rijksdienst voor de Monumentenzorg beoordeelden het bouwplan van Groenhof positief, maar hier en daar wijkt het toch af van wat de buurt wilde.

Het debat over het voorstel van het Dagelijks Bestuur desondanks de vergunning te verlenen (formeel zou het Dagelijks Bestuur dat mogen doen zonder de raad te horen) zou een willekeurige gemeenteraad elders in het land niet hebben misstaan. De raad stond en staat voor een dilemma. Hoe zwaar weegt het belang van de omwonenden het complex te behouden zoals het is, tegenover een groot economisch belang? Groenhof heeft zich als een cooperatieve onderhandelingspartner gedragen en staat juridisch sterk. Mocht de deelraad de vergunning nu blokkeren, dan dreigt een enorme schadeclaim. Nog afgezien daarvan is de SVB een zogenaamde toplocatie voor kantoren, die niet te lang leeg kan blijven staan en in de toekomst het geld in de buurt verder zal doen rollen.

Maar waartoe dient een stedebouwkundig programma van eisen (en dus de inspraak van bewoners), als die eisen toch niet gehonoreerd kunnen worden? Wethouder Tiemersma belooft een grondige discussie over het onderwerp, in het najaar.

Uiteindelijk stemmen de partijen, behalve het CDA, met het voorstel van het db in. Groenhof en partners halen opgelucht adem. De buurtbewoners kunnen via een AROB-procedure proberen alsnog hun gelijk te halen. De politieke problemen, de compromissen, ze komen verdacht bekend voor.

Als ik na de raadsvergadering naar huis fiets, zie ik om de hoek van mijn straat hoe de wind met het zwerfvuil speelt. Is het al iets schoner geworden? Of is dat alleen maar verbeelding?