De kloof tussen milieuregels en de praktijk; Den Haag vraagt erom bedonderd te worden

Het is eigenlijk verbazingwekkend dat de illegale stortingen zoals die in Alphen aan den Rijn, verbazing wekken. Op vrijwel alle stortplaatsen in Nederland worden zonder vergunning dubieuze ladingen gelost, je moet de afval toch ergens kwijt. Transporten met chemisch afval verdwijnen soms zonder een spoor achter te laten, er is bijna geen gemeente die de hinderwet niet aan haar laars lapt. 'In de Haagse ivoren toren heeft men geen enkel oog voor de omvang van de problemen.'

Uitzonderlijk goed betaalde transporten waren het, van de raffinaderijen bij Rotterdam naar een rommelige opslagplaats aan de Rijn in het Duitse Duisburg. Maar de Gelderse vervoerder begon zich wel steeds onrustiger af te vragen of ze ook legaal waren. Het ging om een afvalstof die op vliegas leek. De documenten vermeldden slechts een grondstof en als zodanig kon de lading onbelemmerd in vrachtwagens over de grens worden gereden. De chauffeurs klaagden intussen over hoofdpijn die ze tijdens de ritten opliepen. En de betaling van de royale vergoeding via een bank in Luxemburg maakte de vervoerder nog nerveuzer. Hij vroeg een vriend, mr. B.P. Enklaar, coordinator van de dienst milieu en water van de provincie Gelderland, om zijn mening over de transporten. Enklaar reisde - niet in functie, maar uit persoonlijke belangstelling - mee naar Duisburg, vond het allemaal verdacht en adviseerde de transporteur bij een glas bier dit lucratieve vervoer te staken. Dat deed hij vorig jaar. In augustus 1990 werd het overslagbedrijf in Duisburg door de Duitse justitie opgerold wegens overtreding van milieuregels. Enklaar vertelt dat zijn vervoerder blij was tijdig uit deze zaak gestapt te zijn. Minister Alders van VROM presenteert sinds zijn aantreden vorig jaar ter bestrijding van de milieuvervuiling de ene regeling na de andere. Ambtenaren hebben de voorschriften van de Wet chemische afvalstoffen zo precies geformuleerd, dat een clandestien transport zoals door Enklaar verteld niet mogelijk zou zijn. Maar velen die op provinciaal of gemeentelijk niveau iets met de uitvoering van deze wet te maken hebben, beamen dat er vele mazen zijn waarvan op ruime schaal gebruik gemaakt wordt. Ridicuul Bij de pogingen om de ammoniak-uitstoot door varkensmesterijen te verminderen blijkt de afstand tussen Haagse regelgeving en de praktijk nog groter. H.G. Verkampen, wethouder van milieu van het Brabantse Gemert, voorzitter van het overleg tussen de dertien meest verzuurde gemeenten van het land, vertelt hoe de meeste gemeenten zich niet houden aan de Haagse regels. Op grote schaal krijgen boeren met varkensmesterijen hinderwetvergunningen, hoewel ze daar volgens uitspraken van de Raad van State geen recht op hebben. Verkampen: ''De regeling van VROM en de opstelling van de Raad van State zijn ridicuul, wars van iedere werkelijkheid en iedere redelijkheid.'' In Sint Oedenrode, een andere Brabantse gemeente die op de lijst voorkomt, zegt de gemeentelijke coordinator milieuzaken, C. van den Boogaard, dat de plaatselijke verhoudingen het onmogelijk maken om de landelijke milieuregels uit te voeren. Het gaat om varkensmesterijen die - te dicht bij een bos - een te grote ammoniak-uitstoot produceren. Volgens een akkoord tussen het ministerie van landbouw en het voor het milieu verantwoordelijke VROM moet het bos tegen verzuring worden beschermd. Daarom mogen geen hinderwetvergunningen worden gegeven aan mesterijen die na 1987 zijn gestart en die wat betreft ligging en mestproduktie niet aan de regels voldoen. Veel boeren werken echter sinds jaar en dag zonder vereiste hinderwetvergunning. In de gemeente Gemert beschikten zeventig van de 370 veehouders in 1987 niet over deze wettelijk voorgeschreven vergunning. Volgens een uitspraak van de Raad van State moet een aanvraag voor een hinderwetvergunning van een oude veehouderij die altijd zonder de vereiste papieren werkte, gelijkgesteld worden met de aanvraag van een vergunning door een nieuw bedrijf. Met andere woorden: een bestaand bedrijf dat te dicht bij de bosrand te veel ammoniak uitstoot en geen vergunning heeft, kan net zomin als een nieuw bedrijf een vergunning krijgen en moet dus sluiten. Een bedrijf dat in 1987, voordat de regeling inging, al wel de vereiste papieren had, mag blijven. Na overleg tussen gemeenten en boeren is massaal besloten de regels naast zich neer te leggen en geen varkensmesterijen te sluiten. De gemeenten hebben alsnog hinderwetvergunningen verleend aan boeren die daar geen recht op hadden. Ze hopen nu maar dat niemand bij de Raad van State tegen het verlenen van deze vergunningen in beroep gaat. In Gemert werden zo de afgelopen tijd 52 hinderwetvergunningen in strijd met de regels verstrekt. Dank zij die manoeuvre heeft nu 99 procent van de plaatselijke boeren een vergunning. De boeren hebben jarenlang nooit hinderwetvergunningen gevraagd, maar de gemeenten hebben ook nooit op de naleving van die wet toegezien. ''De overheid is er zelf mede schuldig aan dat zoveel boeren zonder vergunning werkten'', zegt Verkampen.

ACHTERSTAND

Alle gemeenten hebben de uit 1875 daterende hinderwet sinds jaar en dag aan hun laars gelapt. In 1974 bleek bij een onderzoek van bureau Berenschot dat slechts tien procent van de vergunningplichtigen in Nederland daadwerkelijk een vergunning had. Cijfers van de afgelopen jaren die ambtenaren van gemeenten in verschillende delen van het land tonen, zijn dikwijls niet beter. ''De hinderwet is nooit goed uitgevoerd. Het was meestal een zaak die een ambtenaar van bouw- en woningtoezicht erbij deed'', zegt J.A.F. Houben, hoofd milieuzaken van de gemeente Helmond. En in Woerden constateert chef milieuzaken J.H. Luidens dat tot voor kort de hinderwet alleen werd toegepast bij bedrijven die overduidelijk problemen veroorzaakten. Als ondernemingen geen hinderwetvergunningen hebben waarin de voorwaarden staan omschreven waaraan zij ter bescherming van het milieu moeten voldoen, valt er voor controlerende instanties ook niet veel te doen. De achterstanden van gemeenten zijn gigantisch. Twee jaar geleden waren in Amsterdam 24.000 grote en vooral kleine bedrijven die niet zonder hinderwetvergunning mochten draaien. Slechts vierduizend van die ondernemingen beschikten ook werkelijk over een geldige vergunning, vertelt drs. J.J. Cleij, de Amsterdamse directeur milieuzaken. Uit een onderzoek, waartoe opdracht was gegeven door een groep gemeenten, bleek onlangs dat in een plaatsje als Abcoude 82 procent van de vergunningplichtigen niet de vereiste papieren had. Helmond heeft bij de verlening van hinderwetvergunningen een achterstand van 45 procent. Sinds vorig jaar zijn de gemeenten bezig met een inhaalmanoeuvre, die ertoe moet leiden dat in 1994 alle achterstanden zijn weggewerkt. Dat wil zeggen dat bedrijven dan aan de milieu-eisen moeten voldoen om een hinderwetvergunning toegekend te krijgen. Bovendien betekent het dat kleinere ondernemingen gecontroleerd zijn, zodat zij kunnen voldoen aan de voorwaarden die aan hun branche zijn gesteld voor een vrijstelling van de hinderwetvergunning. Het ministerie van VROM springt financieel bij, zodat de gemeenten hun traditioneel zwaar onderbezette milieu-afdelingen zo kunnen uitbreiden dat de hinderwet na 116 jaar nu eens serieus nageleefd kan worden. Zo ziet het er op papier althans uit. Wethouder Verkampen van Gemert weet wel beter. Hij vertelt opgewonden dat van de 50.000 gulden die zijn gemeente vorig jaar ontving, slechts zo'n twintig a dertig procent effectief besteed kan worden. Het merendeel van het geld gaat op aan de vereiste gedetailleerde rapportage over de besteding en is dus niet beschikbaar voor het eigenlijke werk van de milieu-ambtenaren die bedrijven moeten controleren. Tot in tienden van uren moeten de gemeenten aan het ministerie van VROM melden welke ambtenaren met welke vooropleiding voor de uitvoering van welke milieuwet bezig zijn geweest. ''Je zou het gewoon moeten weigeren. Ze vragen er in Den Haag om bedonderd te worden'', briest Verkampen. Een ander probleem is het gebrek aan milieuspecialisten. In een plaats als Zwolle komt de afdeling hinderwet twee mensen te kort op een totaal van zes. In Amsterdam is vorig jaar besloten de inhaalmanoeuvre met vergunningverlening en controles pas te beginnen als dertig nieuw aangenomen personeelsleden een speciale opleiding hebben afgerond. Amsterdam is met de vergunningen dan ook niet voor 1996 op orde. ''Er is groot gebrek aan deskundig personeel'', zegt directeur Cleij. De milieutechnici die er zijn gaan dikwijls liever naar het bedrijfsleven, waar meestal beter wordt betaald. ''Of ze vinden het aantrekkelijker om projecten uit te voeren dan om achter voortdurend veranderende regels aan te rennen'', zegt J. Claessen, zelf in deeltijd hoofd milieu van de gemeente Maassluis en in deeltijd brandweercommandant. Voordat Maassluis zich vorig jaar aansloot bij een gemeenschappelijke regeling met andere gemeenten in het Rijnmondgebied, heeft hij jarenlang de hele hinderwetproblematiek in zijn eentje behandeld. ''Ik heb niet de illusie dat ik alles heb bijgebeend'', zegt hij.

COMPETENTIEKWESTIE

Bij een groot aantal milieudiensten, zowel van grote steden als op het platteland, van industriegemeenten en boerendorpen, wordt geklaagd over de ingewikkeldheid van de milieuregels en over de voortdurende veranderingen die Haagse ambtenaren bedenken. ''Het absorptievermogen van de uitvoerders van de regels wordt overschat'', zegt een Rotterdamse ambtenaar. Hij signaleert dat het bedrijfsleven dikwijls liever strengere regels krijgt opgelegd die lange tijd van kracht blijven, dan dat de normen voortdurend worden verscherpt. Bedrijven krijgen ook te maken met verschillende overheden: gemeenten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de hinderwet, de provincies voor de luchtverontreiniging, de geluidshinder en de afvalstoffen, het rijk voor de chemische afvalstoffen, en de verschillende waterbeheerders voor de verontreiniging van het oppervlaktewater. Die instanties werken niet altijd even soepel samen, vechten onderling competentiekwesties uit en interpreteren de Haagse milieuregels niet altijd op dezelfde manier. ''Het ergste is dat bedrijven niet aan milieu-investeringen willen beginnen omdat ze morgen van een andere instantie een nieuwe verplichting kunnen krijgen'', zegt coordinator Enklaar van de provincie Gelderland. Milieu-ambtenaren uiten overal in het land hun ongenoegen over de afstand tussen de Haagse regelgevers en de praktijk. ''Er is een kloof tussen beleidsplannen en de realiteit'', zegt milieu-ambtenaar Luidens in Woerden. ''Ik bestrijd niemands goede bedoelingen, ook niet die van minister Alders, maar in de Haagse ivoren toren heeft men geen enkel oog voor de omvang van de problemen'', zegt directeur Cleij in Amsterdam. In gesprekken met milieu-ambtenaren worden voortdurend gevallen genoemd waarbij ondanks alle aandacht voor schone lucht, grond en water van de regels is afgeweken. In Helmond bijvoorbeeld stelde de afdeling milieu van de gemeente vast dat een dwangsom opgelegd moest worden aan een fabriek met 120 werknemers, omdat de directie weigerde tijdig de nodige investeringen te doen voor de bestrijding van geluidshinder. De plaatselijke wethouder van economische zaken sprong er echter tussen; de dwangsom werd niet opgelegd en de industrie heeft een jaar extra tijd gekregen om de voorzieningen aan te brengen.

AUTOWRAKKEN

Het ministerie van VROM wil de Nederlandse bodem zo schoon hebben, dat 'multifunctionaliteit' bereikt wordt. Dat wil zeggen dat de bodem voor een zo groot mogelijke variatie aan functies geschikt moet zijn en in principe in het geheel niet vervuild mag zijn. De Amsterdamse milieudirecteur Cleij meldde het ministerie daarom al eens dat niet te verwachten is dat de Jordaan de eerstkomende eeuwen waterwingebied wordt. De grond mag dus wat hem betreft best wat vuil blijven bevatten. Ook onder nieuwe autosloperijen moet officieel schone grond zitten. Maar Amsterdam besloot in een soort badkuipen waaruit vervuiling zich niet kan verspreiden, licht vervuilde grond te storten. Dat was naar Amsterdamse mening goed genoeg, omdat in de loop der tijd ondanks alle voorzorgsmaatregelen toch wel nieuwe vervuiling uit autowrakken in de bodem zou doordringen. De aanpak van autosloperijen stuit in veel plaatsen op het probleem dat verder gaat dan alleen bodemsanering: milieu-ambtenaren voelen er niet voor onenigheid te krijgen met slopers die een gespierde indruk maken. Bij het ministerie van VROM praat men nog over de sloper die in het NOS-journaal dreigde dat hij niet voor 'zijn jongens' in kon staan als hij ze niet aan het werk zou kunnen houden. In Rotterdam wordt geaarzeld met de aanpak van autoslopers, in Amsterdam wil men binnenkort alle sloperijen ontruimen die niet zijn gevestigd op terreinen die door de gemeente zijn aangelegd en niet voldoen aan de milieu-eisen. De provincie Gelderland benadert het beleid ten aanzien van de sloperijen in samenhang met het woonwagenbeleid, omdat veel slopers in woonwagens wonen. Daarmee komt dit deel van het milieubeleid op het bord te liggen van ambtenaren die zich met het welzijn van woonwagenbewoners bezighouden. Ook de controle van chemisch afval bij bedrijven is volgens gemeentelijke milieu-ambtenaren weinig nauwkeurig. Veel gemeenten moeten in de bedrijfsadministratie controleren of chemisch afval is meegegeven aan vervoersbedrijven die voor zo'n transport vergunningen hebben. De milieu-ambtenaren weten meestal niet of ook werkelijk alle chemisch afval volgens de regels is afgevoerd. Alleen als een bedrijf een volledige stoffenadministrie bijhoudt, is controle mogelijk. Maar dat is zelden het geval. Bovendien, de chemische afvaltransporten verdwijnen ook weleens spoorloos. Overijssel heeft een ander administratief systeem dan Gelderland, zodat een transport dat de provinciegrens is overgestoken en volgens de regels in de provinciale administraties precies moet worden gevolgd, onvindbaar zoek kan raken.

SPEELPLAATS

De ophef over illegale stortingen zoals in Alphen aan den Rijn wekken bij nogal wat milieu-ambtenaren verbazing. Cleij: ''Op alle stortplaatsen in Nederland tref je wel iets dat er niet hoort. Het is er gestort of omdat men niet wist dat het niet was toegestaan of omdat het nergens anders heen kon. Je moet toch ergens dumpen, eventueel in strijd met wet en vergunning.'' Maassluis heeft met de Steendijkpolder een vervuild gebied waar woningen zijn gebouwd op grond die gesaneerd moet worden. Ten dele gaat het om een terrein dat met vervuild havenslib is opgehoogd, ten dele om terrein met gestort vuil. De gemeente heeft de bewoners halverwege de jaren tachtig geadviseerd geen groenten uit hun tuintjes te eten en geen kinderen of huisdieren op de vervuilde grond te laten spelen. Resultaten van onderzoek naar de vervuiling zijn toen zelfs aanleiding geweest om een speelplaats af te breken. Milieu-ambtenaar Claessen klinkt laconiek: ''Er is nooit gecontroleerd wat er gestort werd. Tegenwoordig wordt geen stukje grond meer verkocht zonder dat de gemeente het heeft laten onderzoeken. Het risico van schadeclaims is anders te groot. Maar ik vraag me wel af hoe groot de gezondheidsrisico's zijn van degenen die op de vervuilde grond wonen en of de door de gemeente gehanteerde normen niet wat minder streng kunnen zijn.'' Instellingen die van de overheid afhankelijk zijn staan erom bekend dat zij het traagst aan milieu-eisen voldoen. Ziekenhuizen en scholen wachten met maatregelen voor onder andere de opslag van chemicalien tot ze eindelijk hiervoor bestemd geld uit Den Haag krijgen. De gemeentewerf van Sint Oedenrode, met opslag van dieselolie, wegenzout en schildersmateriaal, voldoet ondanks aanmaningen van de provincie Brabant niet aan de kwaliteitnormen voor een volledige hinderwetvergunning. Het ministerie van defensie spant de kroon in het uitstellen van vereiste voorzieningen. De chemische wasserij en de verfspuiterij van de landmacht in Woerden werken met niet volledige hinderwetvergunningen, omdat volgens de commandant, die hier de zeggenschap heeft, het ministerie van defensie de voor de milieumaatregelen benodigde gelden niet verstrekt. De provincie Gelderland heeft vrijwel alle woningen op riolering aangesloten, maar krijgt geen greep op grote kazernes zoals in Ermelo, die nog in beerputten lozen. Die kazernes vervuilen de bodem, wat leidt tot vervuiling van de Randmeren, waar de kwaliteit van het water dank zij investeringen van Rijkswaterstaat juist wordt verbeterd.

GLASFABRIEK

Grote bedrijven hechten in toenemende mate aan een goede reputatie op milieugebied. De tijden zijn voorbij dat, zoals in Tiel begin jaren zeventig, een glasfabriek werd neergezet met een vergunning waarin vrijwel geen eis stond omdat niets de nieuwe industrievestiging in de weg mocht staan. ''Nu gaan we een programma afspreken voor de meting van de hele belasting van het milieu'', aldus milieu-ambtenaar Enklaar. Volgens hem weet de provincie Gelderland echter nog steeds nauwelijks welke stoffen de grotere industrieen in het milieu brengen. Het beleid heeft tot nu toe in hoofdzaak bestaan uit het reageren op calamiteiten en evidente vervuilingen. Enklaar gaat ervan uit dat hij als ambtenaar nog altijd maar een klein deel van de werkelijke situatie te horen krijgt. ''Je kunt het schudden als je denkt dat iemand het risico neemt zulke milieu-investeringen te doen, als daardoor scheve concurrentieverhoudingen ontstaan. Maar we gaan vooruit. Nog niet zo lang geleden kwam je als ambtenaar niet verder dan de portier, nu worden we al door de directeur ontvangen.''