Milieu en democratie

Een van de redenen waarom het EG-recht levendiger is dan het Nederlandse, is dat de Europese instellingen eventuele meningsverschillen niet alleen binnen de politieke arena uitvechten. Zij doen dat soms ook in de rechtszaal. In de Nederlandse verhoudingen is moeilijk voorstelbaar dat de Tweede Kamer tegen een kabinet zou procederen of omgekeerd een kabinet de volksvertegenwoordiging een kort geding aandoet.

In EG verband ligt dat anders: instellingen als de Raad, de Commissie of het Europees Parlement kunnen 'de wettigheid' van elkaars handelingen aan het EG Hof voorleggen. Ook kan een instelling zich tot het EG Hof wenden als een ander orgaan - in strijd met het EEG Verdrag - zou nalaten een besluit te nemen. Van deze laatste mogelijkheid maakte het Europees Parlement in 1983 gebruik door naar het Hof te stappen met het verzoek te willen vaststellen dat de Raad het EEG Verdrag had geschonden door geen Europees vervoersbeleid tot stand te brengen; een verzoek dat het Hof, zij het gedeeltelijk, inwilligde. En toen het Europees Parlement enige jaren later de EG begroting eigenmachtig met enige miljarden verhoogde en daarmee zijn bevoegdheden duidelijk te buiten ging, was het de Raad die naar de rechter stapte en deze beslissing ongedaan liet maken. Aldus is het EG Hof eraan gewend geraakt dat zo nu en dan politieke conflicten op zijn bord belanden. De vraag of procederende instellingen daarbij politieke doeleinden nastreven is voor het Hof niet relevant: het is er om rechtsgeschillen en rechtsvragen op te lossen. Of het verstandig is het Hof voor politieke doeleinden te gebruiken, is natuurlijk vers twee. Maar als dat gebeurt, deinst het Hof niet voor ingrijpende beslissingen terug. Zo heeft het EG Hof op 11 juni jl. de positie van het Europees Parlement in belangrijke mate versterkt. Het deed dat door een betrekkelijk technische richtlijn van de Raad uit 1989 over afval van de titaandioxide-industrie in haar geheel ongeldig te verklaren. Die richtlijn bevat een algemeen verbod op het lozen in oppervlakte- of kustwater van bepaalde afvalstoffen die vrijkomen bij de produktie van titaandioxide. Voor andere afvalstoffen is bepaald dat de uitstoot daarvan in de atmosfeer geleidelijk moet worden teruggebracht volgens bepaalde emissie-waarden. Dit lijkt op het oog een zuiver op milieu-belangen gerichte regeling. Maar met deze richtlijn werd ook een ander doel gediend. De (milieu)eisen waaraan producenten van titaandioxide voor 1989 moesten voldoen, waren van lidstaat tot lidstaat verschillend. Dat leidt tot ongelijke concurrentieverhoudingen in deze sector en die ongelijkheid staat weer haaks op de gemeenschappelijke markt die de EG ook producenten wil bieden. Door deze ongelijkheid weg te nemen met uniforme milieu-eisen en emissienormen - dat wil zeggen door de nationale regelingen op dit punt te harmoniseren - was de richtlijn ook gericht op de verbetering van concurrentievoorwaarden en de realisering van de interne markt. Voor de besluitvorming maakt het intussen groot verschil of een Europese regeling het ene of het andere doel dient. De Raad stelt milieumaatregelen vast met eenparigheid van stemmen en na raadpleging van het Europees Parlement. Voor regelingen, die op harmonisatie en op de werking van de interne markt zijn gericht, is daarentegen niet altijd unanimiteit nodig en neemt de Raad besluiten in samenwerking met het Europees parlement. Die samenwerking houdt onder meer in dat wanneer het parlement tegen een bepaald voorstel bezwaren heeft, de Raad die bezwaren (uiteindelijk) alleen kan negeren wanneer zij dat unaniem doet. Deze vorm van parlementaire inspraak is (pas) in 1987 in het EEG Verdrag opgenomen. Toen de Commissie bij de Raad een ontwerp indiende voor de titaandioxide-richtlijn, stelde deze zich op het standpunt dat de regeling primair op harmonisatie van - in dit geval - milieu-eisen was gericht en dat de Raad dus niet kon volstaan met een simpele 'raadpleging' van het Parlement. De Raad dacht daar anders over, veranderde de juridische basis van het ontwerp en nam het vervolgens met unanimiteit van stemmen aan, omdat de regeling naar zijn oordeel primair een milieumaatregel was. Daarop stapten de Commissie en het Europees Parlement naar het EG Hof met het verzoek de regeling ongeldig te verklaren, nu het Parlement zijn rechten niet had kunnen uitoefenen. En die klacht kwam het Hof gerechtvaardigd voor. Als, zoals hier, een regeling twee verschillende doelen dient (bescherming van het milieu; harmonisatie-interne markt) en - naar gelang het doel - een andere besluitvormingsprocedure geldt, kan de Raad niet naar eigen goeddunken de procedure kiezen die hem het beste uitkomt. Die keuze moet, aldus het EG Hof, zijn gebaseerd op objectieve criteria die bovendien rechterlijke controle mogelijk maken. Dat, zoals de Raad aanvoerde, de richtlijn vooral een milieumaatregel was, achtte het Hof een onvoldoende objectief gegeven, nu de regeling uitdrukkelijk ook een tweede doel noemde (harmonisatie-interne markt) en op dit tweede doel gerichte maatregelen alleen in samenwerking met het Europees Parlement genomen kunnen worden. Die samenwerking, zo hield het Hof de Raad voor, is in 1987 niet zo maar in het EEG Verdrag opgenomen, maar weerspiegelt een 'fundamenteel democratisch beginsel': de bevolking van de EG neemt deel aan machtsuitoefening via een gekozen parlement. Mede gelet op dat beginsel had de Raad de titaandioxide-richtlijn niet als een zuivere milieu-maatregel mogen zien en van samenwerking met het Parlement mogen afzien. Tegenstanders van vergaande milieumaatregelen op Europees niveau is met deze uitspraak een argument ontnomen: zolang de Commissie haar voorstellen maar zo inkleedt dat daarbij ook de interne markt in het geding is, moet het parlement intensief bij de besluitvorming worden betrokken. Met zijn verwijzing naar een 'fundamenteel democratisch beginsel' heeft het EG Hof intussen een mooie opening gemaakt naar een volgende procedure: is het met dat beginsel wel te rijmen dat er op Europees niveau kennelijk ook ingrijpende beslissingen genomen kunnen worden zonder dat met het Europees Parlement wordt samengewerkt?