Europese integratie versterkt Europese controlecultuur; Subsidies zijn netelig probleem

De accountants van de Europese Commissie vormen de schrik van de autoriteiten. Hun is duidelijk: het gaat hen om de gaten in de nationale controle op de landbouwsubsidies en vooral om de vraag in hoeverre daar misbruik van wordt gemaakt. Blijken er onregelmatigheden, dan kan Brussel weigeren de subsidies te vergoeden die reeds door de nationale staten zijn betaald en kunnen de boetes al gauw in de honderden miljoenen guldens lopen.

De controle op de landbouwsubsidies is een netelig probleem dat direct met de centrale vraag samenhof het wel lukt om de gemeenschappelijke markt op Europees niveau te controleren en of de kloof tussen economie en politiek blijft voortbestaan?

Het gemeenschappelijke landbouwbeleid vormt een scherp voorbeeld van deze controlekloof. Zeker in het begin vormde de landbouw het cement waarmee de lidstaten tot een Gemeenschap werden verbonden. Voor de oprichting van de Gemeenschap was de partatie van Frankrijk cruciaal, terwijl dit land zelf aarzelde. Het vreesde - wat nu de voormalige DDR overkomt - de economische slag met Duitsland te verliezen en daardoor te degraderen. Toch deed het mee met als belangrijk argument dat de landbouwprodukten op Europees niveau werden gesubsidieerd terwijl de controles daarop nationaal bleven. En aangezien Frankrijk de meeste landbouwprodukten voortbracht, kon het land op een rijke bron van inkomsten rekenen die door de andere lidstaten - en vooral door Duitsland - werd gevoed.

Het resultaat was boven alle vering. Niet alleen Frankrijk maar ook Nederland gingen steeds meer aan de landbouw verdienen, terwijl Duitsland zijn industriele produkten op de grote Europese markt kon slijten zodat ook dit land een batig Europees saldo kreeg.

Deze collectieve tevredenheid had haar schaduwzijde. Doordat de controles nationaal bleven bestaan, stonden de landen in een negatieve concurrentie tot elkaar. Landen die merkten dat hun controle scherper was dan die vaJH)dere, kregen al gauw door dat daar hun eigen belang niet lag. Met als gevolg dat de controles naar beneden werden bijgesteld en prikkels in tegenovergestelde richting ontbraken.

Over deze neerwaartse spiraal werd gemeenschappelijk gezwegen. Het was een taboe dat de belangen van alle betrokkenen diende als ook die van de Gemeenschap zelf. Haar prille bestaan zou door een openlijke aanklacht worden bedreigd. Dus zweeg de Commissie waar zij eigenlijk had moeten spreken.

Zo ging het goed, totdat de economi groei en dus de inkomsten stagneerden terwijl de landbouwproduktie en -subsidies bleven stijgen. 'De kosten moeten worden beheerst', klonk het vooral vanuit Engeland. Daarmee rees de vraag naar het misbruik en dus naar de controles, zodat het collectieve taboe werd doorbroken.

Dat ging met veel publiciteit gepaard, waarbij de uitersten elkaar vonden. Aan de ene kant stond het Nederlandse lid van het Europese parlement, Piet Dankert die het fraudeprobleem aan de ordelde met als belangrijkste doel de controlebevoegdheden van het centrale apparaat - de Commissie - te versterken en in het voetspoor daarvan die van het Europese parlement. Aan de andere kant stond de Britse premier Margaret Thatcher met een tegengesteld oogmerk. Zij hoopte de Brusselse bureaucratie in het algemeen in discrediet te brengen ter verdediging van haar nationale soevereiniteit.

Inmiddels blijkt dat geen van deze twee zijn zin zal krijgen. De lidstaten voelen er bitter weinig voor om de controle - justitieel maar ook anderszins - af te staan en van regelrechte overdracht van soevereiniteit willen zij niet weten. De andere oplossing is even extreem als helder: het opheffen of minimaliseren van de subsidies. Maar ook de kans daarop is nul.

Het landbouwbeleid is nog steeds een belangrijk bindmiddel en wie daar fundamenteel in snijdt, wekt het spook van de Europese desintegratie. Wat gebeurt er dan wel? De Commissie grijpt de kans haar macht te versterken. Maar dat valt niet mee. De lidstaten bieden weerstand. Dat gebeurt niet door principieel verzet - ook niet meer door Engeland dat inmiddels sterke belangen bij de subsidies heeft gekregen, maar door onderhandelingen, waar zij ten koste van de eigen autonomie een bodem in de negatieve spiraal aanbrengen. Zij doen dit enerzijds als een gesloten front dat onderling gegevens uitwisselt en zo de 'schade' probeert te beperken. Dat lukt echter maar ten dele.

De lidstaten zinderzijds immers concurrenten van elkaar en min of meer tot hun verrassing bemerken zij dat de ijver van de Commissie kansen biedt om de controlecultuur van een ander land, waaraan concurrentievoordelen zijn verbonden, als een gebrek aan controle af te schilderen waaraan een eind moet worden gemaakt. Nu wordt het pas echt spannend. De Commissie kijkt als derde toe hoe de partijen elkaar zwart maken. Ze 'verdeelt en heerst'.

Wat is de positie van Nederland in deze wirwar? Hecontrolesysteem van de Nederlandse douane bestaat niet zozeer uit tijd- en geldrovende fysieke controles maar vooral uit een geautomatiseerde documenteninspectie. De verhouding met het bedrijfsleven is minder autoritair en berust vooral op overleg en wederzijds vertrouwen. Een voorbeeld biedt de zogeheten 'Femac-regeling' waarbij de controle voor een bepaalde periode aan het bedrijf zelf wordt gegund. Het systeem is derhalve het meest flexibel en voldoet daarmee aan de letter van de wet alleen in Nederland voorschrijft dat het vrije handelsverkeer zo weinig mogelijk moet worden belemmerd.

De Nederlandse flexibiliteit - die ook op andere controleterreinen als het gewone strafrecht tot uitdrukking komt en direct verbonden is met een handelstraditie die dwingt tot een open markt en een tolerante staat - wordt ook door andere lidstaten bevestigd. Sommige koesteren achterdocht en zeggen ronduit dat de Nederlandse flexibiliteit in feite een bH)rekende laksheid is die misbruik impliceert. Andere erkennen echter dat het Nederlandse systeem - en dan vooral 'de Rotterdamse haven' - het meest geavanceerd is en verzuchten dat het eigen bedrijfsleven vraagt het Nederlandse voorbeeld te volgen maar dat de vakbonden dwarsliggen. Zo blijft de Nederlandse voorsprong bestaan met als gevolg dat door de flexibiliteit van de controles en de snelle uitbetaling van de subsidies die daaruit voortvloeit, Rotterdam een concurrentievoorl heeft en goederen aantrekt die anders in Le Havre, Antwerpen of Hamburg zouden zijn verscheept.

Deze voorsprong maakt Nederland echter ook kwetsbaar. Zelfs de eigen autoriteiten erkennen dat de controle op de landbouwexport gebreken vertoont. Een voorbeeld hiervan is de Femac-regeling die wordt gebruikt voor produkten die elk afzonderlijk van een nummer zijn voorzien. Helaas bestaat de landbouwexport doorgaans uit bulkprodukten - granen, melkpoeder - die voor(alsnog niet op deze wijze kunnen worden gecontroleerd, zodat meer fysieke controle lijkt geboden. In deze richting opereert dan ook de Europese Commissie die onlangs een vijf procents fysieke controle aan de lidstaten heeft opgelegd. Geen van de betrokken staten is een overtuigd voorstander van dit gebod. Toch verzetten zij zich niet, uit angst de achterdocht van de Commissie te versterken. Daarnaast begrijpen ze dat deze regel - en dan komt de aap uit de mouw - de Nederlandse flexibiliteit inperkt en daarmee het nationale concurrentievoordeel kleiner maakt.

Wat kan Nederland doen? Het lanceerde het compromis van de 'controlemix' en probeert daarmee zijn eigen systeem zoveel mogelijk te beschermen. Toch zal in dit krachtenveld een stap terug onvermijdelijk zijn. Een dergelijke concessie levert echter nieuwe spanningen op, omdat tegenover de dreiging van de Commisie die van het bedrijfsleven staat dat reeds liet weten uit te zullen wijken als de fysieke controles worden gentensiveerd en zijn kosten stijgen.

Het probleem waar de Nederlandse autoriteiten voor staan, beperkt zich overigens niet tot de landbouw. Ook in ander verband - zoals het Schengenverdrag - wordt als gevolg van de Europese integratie de nationale controle-cultuur versterkt juist omdat de flexibiliteit hier relatief groot is. De schade wordt echter beperkt doordat voor landen met een autoritairder regime het tegenovergestelde geldt. Bovendien kan bij het onderhandelen het belang v'de Nederlandse stijl' - die inderdaad anders is en in economisch en humanitair opzicht soms ook beter - worden behartigd. Deze strijd speelt zich af in een intergouvernementeel strijdperk waar de federatieve oplossing - die helder en eerlijk is en waar Nederland zo vaak voor pleit - geen kansen heeft. Ook dit specimen van de Nederlandse stijl moet worden gerelativeerd zonder dat het hoeft te worden verloochend.