Zenden van troepen vereist speciale wet

Sinds haar verschijnen in maart heeft de Defensienota van minister Ter Beek, die volgende week in de Tweede Kamer wordt behandeld, vele pennen in beweging gebracht. In het algemeen was er waardering voor zijn serieuze poging om, ondanks de onoverzichtelijkheid van de huidige internationale verhoudingen en het mede daardoor diffuse karakter van het actuele veiligheidsprobleem, de omtrekken van het toekomstige defensiebeleid van ons land te schetsen.

Aan het beleidsstuk is zonder twijfel stafwerk van hoog niveau besteed. Maar tegelijk moet worden vastgesteld dat het in sterke mate de sporen vertoont van bureaucratische compromissen. Anders gezegd: de nota is eerder de uitkomst van onderhandelingen tussen de krijgsmachtsdelen (binnen strakke kaders van de minister van financien) dan van duidelijke politieke keuzes. Het beste bewijs voor deze stelling levert de globale handhaving van de sterk verouderde financiele verdeelsleutel tussen landmacht, marine en luchtmacht, die zijn voornaamste rechtvaardiging lijkt te ontlenen aan het bewaren van rust in de defensiegelederen. Uit de commentaren op de defensienota is een begrijpelijke zorg gebleken of de beschikbare geldmiddelen toereikend zullen zijn om de plannen voor de komende tien jaar te bekostigen. Dit geldt in het bijzonder voor de materiele uitrusting van de luchtmobiele brigade. Ook is te recht ten principale de vraag aan de orde gesteld hoe lang een land van de bescheiden omvang als Nederland nog kan vasthouden aan een relatief groot en gevarieerd pakket van militaire taken. Het moiet duidelijk zijn dat de Nederlandse regering bij nieuwe bezuinigingsronden niet kan doorgaan met een beleid van 'minder van hetzelfde'. Welke zakelijke argumenten pleiten eigenlijk nog voor een integrale Nederlandse krijgsmacht, dat wil zeggen een defensie-apparaat dat uit drie volwaardige delen bestaat?

Zou het uit oogpunt van kosteneffectiviteit niet verstandiger zijn indien ons land zich toelegt op een beperkt aantal taken, ook indien de eerlijkheid gebiedt te erkennen dat de vooruitzichten op een uitruil van taken tussen de bondgenoten niet zijn verbeterd? Rivaliteit Daarnaast lag het voor de hand dat de voorgestelde wijziging van de topstructuur van het departement een dankbaar mikpunt van kritiek zou vormen. De herstructurering van de Nederlandse krijgsmacht vereist een goede sturing van bovenaf. Door de autonomie van de bevelhebbers van landmacht, marine en luchtmacht te versterken lijkt het paard achter de wagen te worden gespannen. Ervaringen in met name de Verenigde Staten en Engeland hebben uitgewezen dat de traditionele rivaliteit tussen de krijgsmachtdelen, die een ernstige belemmering kan vormen voor het stellen van prioriteiten voor de krijgsmacht als geheel, pas doorbroken wordt indien op centraal niveau de planningsfunctie voldoende inhoud krijgt. In de nota wordt sterke nadruk gelegd op de veiligheidsrisico's die Europa kan lopen als gevolg van conflicten buiten het NAVO-verdragsgebied. Mede tegen deze achtergrond maakt de minister zich sterk voor een Nederlandse krijgsmacht die in tijden van internationale crises snel kan reageren.

Het wekt verbazing dat in de nota als ook in de reacties daarop, de aandacht vrijwel uitsluitend op militair-operationele en technische aspecten is gericht. In het standpunt dat de Adviesraad Vrede en Veiligheid, het adviesorgaan van de ministers van defensie en van buitenlande zaken, heeft verwoord tijdens de parlementaire hoorzitting die begin mei over de defensienota werd gehouden, is naar voren gebracht dat regering en parlement ook rekening zouden moeten houden met bepaalde implicaties voor de politieke besluitvorming. Namens de Adviesraad is toen betoogd dat de trefwoorden 'snelle inzetbaarheid', 'flexibiliteit' en 'mobiliteit' niet alleen beperkt mogen blijven tot herstructurering van de krijgsmacht, maar zich ook dienen uit te strekken tot de politieke voorwaarden waaronder een slagvaardig optreden kan plaatsvinden. Dienstplichtigen Wat is hier het probleem? Ofschoon er geen formele beletselen voor de Nederlandse regering bestaan om zonder voorafgaande parlementaire goedkeuring te besluiten tot het sturen van Nederlandse troepen naar conflictgebieden in enig deel van de wereld heeft de praktijk van de laatste jaren laten zien dat een dergelijk besluit niet wordt uitgevoerd dan na uitvoerig en tijdrovend overleg tussen regering en parlement. Men denke aan de Nederlandse betrokkenheid bij de militaire operaties in de Perzische Golf, zowel ten tijde van het conflict tussen Iran en Irak als bij de jongste oorlog die een einde maakte aan de bezetting van Koeweit door Irak. Bovendien doet zich telkens de specifieke vraag voor of het de regering vrij staat om ook dienstplichtigen buiten het verdragsgebied onvrijwillig in te zetten, zeker als het om acties gaat die niet onder de vlag van de Verenigde Naties worden uitgevoerd.

In dit licht is het bepaald niet ondenkbaar dat in toekomstige gevallen waarin de inzet van Nederlandse militaire eenheden wordt overwogen, deze later zou plaatsvinden dan met het oog op het best denkbare internationaal-politieke en militaire rendement wenselijk zou zijn. Amerikaans voorbeeld Om dit bezwaar te ondervangen heeft de Adviesraad gepleit voor de totstandkoming van een op de hier bedoelde situaties toegespitste wetgeving. Enerzijds zou die recht moeten doen aan het belang dat de regering samen met andere landen tijdig een passende militaire bijdrage kan leveren, anderzijds zou zij geen afbreuk mogen doen aan het belang van de parlementaire controle en de democratische legitimiteit. Het gaat erom de regering in staat te stellen op adequate wijze mee te werken aan de handhaving of herstel van de internationale rechtsorde zonder dat de volksvertegenwoordiging in situaties waar ook Nederlandse mensenlevens op het spel staan, buitenspel wordt gezet. De adviesraad meent dat de 'War Powers Resolution', die het Amerikaanse Congres in 1973 heeft aangenomen en die kracht van wet heeft gekregen nadat een presidentieel veto buiten werking was gesteld, tot voorbeeld kan strekken. Uiteraard dient hierbij rekening te worden gehouden met de grote constitutionele verschillen tussen de Verenigde Staten en Nederland. Het zou te veel ruimte vergen om deze War Powers Resolution hier in al haar juridische finesses uiteen te zetten.

Van belang is op te merken dat zij voorziet in een consultatie- en rapportageplicht van de president aan het Congres. De resolutie staat de Amerikaanse regering toe gedurende zestig dagen zonder voorafgaande toestemming van de volksvertegenwoordiging, strijdkrachten te sturen naar gebieden waar sprake is van vijandelijkheden of kunnen uitbreken. Wordt na twee maanden geen toestemming gegeven, dan dient de president de uitgezonden troepen terug te trekken. Hoewel Amerikaanse presidenten hebben gemeend dat de War Powers Resolution op onderdelen in strijd met de grondwet zou zijn, hebben zij allen aan de consultatie- en rapportageplicht van de wet voldaan. Tot nu toe heeft het Congres geen gebruik gemaakt van de bevoegdheid om de president te bevelen troepen uit conflictgebieden terug te trekken. Oorlogsverklaring Een belangrijk argument voor het bepleiten van een door het Amerikaanse model genspireerde wetgeving, is gelegen in het feit dat na de Tweede Wereldoorlog inzet van militaire eenheden in situaties van gewapend conflict zonder formele oorlogsverklaringen pleegt te geschieden. Hierdoor heeft bijvoorbeeld de in de Nederlandse grondwet (artikel 96) verankerde bepaling volgens welke het Koninkrijk niet in oorlog wordt verklaard dan na voorafgaande toestemming van de Staten-Generaal, sterk aan praktische betekenis ingeboet.

Aan de andere kant is het gezag van de Verenigde Naties nog niet zo sterk dat bij militaire dwangmaatregelen zonder meer uitvoering kan worden gegeven aan artikel 43 van het Handvest. In deze bepaling wordt de verplichting van de lidstaten omschreven om terwille van de handhaving van de internationele vrede en veiligheid op oproep van de Veiligheidsraad “en krachtens een of meerdere bijzondere overeenkomsten” strijdkrachten ter beschikking te stellen. De overeenkomsten waarover hier wordt gesproken zijn echter nimmer tot stand gekomen. Derhalve blijft een beslissing over het al dan niet meedoen door landen aan VN-operaties, van welke aard dan ook, voorbehouden aan de politieke organen van de lidstaten. Mede gelet op een mogelijke ontwikkeling naar een WEU-interventiemacht en vredesoperaties in het kader van de CSVE zijn er genoeg redenen om een Nederlandse versie van de 'War Powers Resolution' serieus in overweging te nemen.