Een werkend perspectief voor de verzorgingsstaat

In het recente debat over de 'hardere' verzorgingsstaat speelet WRR-rapport 'Een werkend perspectief' een centrale rol. Het kabinet zal een van de adviezen - een drastische verlaging van het minimumloon niet overnemen. “Maar gelukkig blijft de deur op een kier”, aldus de opstellers. ..TE: CDA-minister De Vries van Sociale Zaken sprak al smalend over een “toeslagenmaatschappij”: voor een fors lager minimumloon-plus-partnertoeslag voelde hij helemaal niets. Andere ministers daarentegen, CDA-minister Andriessen vaEconomische Zaken voorop, juichten het idee van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) van ganser harte toe. Het was immers goed om laaggekwalificeerde werklozen (allochtonen) aan werk te helpen? De Vries lanceerde daarop een eigen plan: verlaag niet alleen het minimumloon, zij het geleidelijk, maar kort ook de uitkeringen. PvdA-minister Kok van Financien op zijn beurt wilde toch liever doorgaan op de al eerder beproefde weg van loonkostensubsidiean werkgevers. De regering zal het WRR-voorstel om het minimumloon zo fors te verlagen niet overnemen, maar laat de deur naar een verlaging wel degelijk open. Dat zal vrijdag blijken als het kabinet - eindelijk - officieel reageert op het WRR-rapport. Socioloog dr. W.J. Derksen, voorzitter van de projectgroep die het rapport schreef: “Als de beslissing werkelijk zo uitvalt, dan is dat jammer maar blijft de deur gelukkop een kier. Wij hebben daarop voortdurend aangedrongen.” Het rapport 'Een werkend perspectief', dat de WRR op 10 januari 1991 publiceerde, fungeerde dit voorjaar als een rijke bron van inspiratie voor politiek Den Haag. Als alles bespreekbaar wordt - de WAO, de koppeling, het minimumloon - neemt de behoefte aan enig houvast voor de langere termijn fors toe. De WRR bood dat houvast. Ook fractieleiders (Brinkman van het CDA, Woltgens van de PvdA) en partijvoorzitters (Sint van de PvdA) noemden tal van WRR-voorstellen “bespkbaar”. Maar wat wil de WRR - een gezelschap wetenschappers van wisselende samenstelling dat sinds 1974 in opdracht van de regering of op eigen initiatief rapporteert - nu precies, en vooral: waarom? 'Een werkend perspectief' pretendeert een “vernieuwde beleidsvisie op sociaal-economisch terrein” te leveren, nu eens niet met een economische maar met een sociologische pen geschilderd. De auteurs zijn wars van de “vrije tijdsfilosofie” van deren zeventig. Werk, schrijven ze, is steeds minder een zware fysieke klus, maar veeleer een middel tot ontplooiing en kennis. Daarom, en omdat de huishoudens kleiner worden (individualisering) willen meer mensen werken. Waarbij komt dat arbeid ook een belangrijke maatschappelijke functie heeft: nu de “traditionele integratieve verbanden aan erosie onderhevig zijn (...) is deelname aan het arbeidsproces belangrijk voor de maatschappelijke cohesie”. De WRR voert daarom een vurig pleidooi voor een groe arbeidsparticipatie. Die is, schrijft men, niet alleen gewenst maar ook bitter noodzakelijk. De druk van de collectieve sector en van de vergrijzing is alleen draagbaar als een groter percentage van de 15-65-jarigen een betaalde baan heeft. De afgelopen dertig jaar bleef dat percentage stabiel, op circa zestig procent. Het aantal werkende vrouwen, dat begin jaren zestig relatief laag was, loopt weliswaar geleidelijk op tot internationale niveaus, maar daar tegenover stond een explosieve stijging van het aantal werklozen en arbeidsongeschikten. Toch scoort Nederland op het eerste gezicht helemaal niet slecht. Weliswaar is de arbeidsdeelname hier aanzienlijk lager dan in Noord-Amerika, Groot-Brittannie en de Scandinavische landen (Zweden: 81 procent), maar de ons omringende landen zitten op hetzelfde peil en Zuid-Europa scoort nog veel slechter. Maar dit beeld is schijn. Meer dan in de ons omringende landen werken vrouwen in Nederland in deeltijdarid. Als je alle werkgelegenheid omrekent in voltijdsbanen is de arbeidsparticipatie in Nederland extreem laag: alleen Spanje scoort dan nog lager. De WRR concludeert dat het totale aantal uren dat in Nederland jaarlijks wordt gewerkt omhoog moet. Daartoe bevat 'Een werkend perspectief' een aantal radicale voorstellen. Een lager minimumloon, een harde aanpak voor mensen met een uitkering die kunnen maar niet willen werken, minder fiscaal voordeel voor kostwinners. Maar daarbij blijft het niet. De overheid moet zorgen voor meer kinderopvang en een hogere kinderbijslag. Werknemers moeten recht krijgen op scholingsverlof (wederkerende arbeid). Er moeten flexibeler werktijden komen, evenals flexibeler pensioenen en deeltijd-Vut. En werkgevers moeten voor werkervaringsplaatsen zorgen en met de overheid werken aan scholing van WAO-ers en werklozen. Het is slechts een greep uit een lange rij adviezen. Pag. 16: WRR verdedigt maakbaarheid van samenleving Socioloog Hans (dr. H.P.M.) Adriaansens (45), hoogleraar in Utrecht, was voorzitter van de projectgroep die 'Een werkend perspectief' schreef. Secretaris was socioloog Willem (dr. W.J.) Dercksen (39), sinds 1 april even)eens hoogleraar in Utrecht, met als leerstoel sociaal-economisch beleid. Zij leggen een grote nadruk op de 'integraliteit' van hun stuk. Adriaansens: “Het is geen mandje met paaseieren waaruit je kunt pakken wat je wilt. Elke maatregel op zich heeft misschien een beperkt effect, maar zet je ze in elkaars verlengde dan wordt het resultaat veel groter.” Adriaansens was de man die een paar jaar terug het thema 'arbeidsparticipatie' bij de WRR inbracht. Moet hiorden beschouwd als de filosoof van de nieuwe tijd? Adriaansens: “Laat ik dat snel onderdrukken... Als WRR ben je in de positie vragen te stellen die buiten de discussie van het moment staan en dat lijkt dan heel dom. Twee, drie jaar geleden betoogde iedereen nog dat de werkgelegenheid achteruit zou gaan door automatisering en nieuwe technologie. Het was een economische vanzelfsprekendheid! JH)gelijkertijd koesterde het progressieve volksdeel een vrije tijdsideologie. Twee politiek heel verschillend getinte verhalen vormden een soort monsterverbond”. “Het resultaat was dat de werkloosheid werd bestreden met Vut, atv en andere vormen van arbeidsduurverkorting. Daardoor bleven de sociale premies hoog en bleef ook de negatieve spiraal van hoge loonkosten en te weinig werkgelegenheid intact. Je moet die spiraal doorbreken en dat kan alleen als de arbeidsparticipatie toeneemt. Want dan kunnen de loonkosten omlaag.”(EIn eerste instantie had de regering nauwelijks trek in een officieel WRR-advies over de arbeidsparticipatie. Dus ging de Raad op eigen initiatief aan de slag, en niet zonder gevolgen. Na de publicatie van cijfers - waaruit bleek hoe laag de arbeidsparticipatie in Nederland was - stelde een geschrokken Joris Voorhoeve Kamervragen. Adriaansens: “Dat leidde ertoe dat het nieuwe kabinet steeds meer genteresseerd raakte. Ook in het kader van de sociale vernieuwing, zo staat het in de adviesaanvr. Die is pas in de zomer van 1990 bij de WRR terechtgekomen, we waren toen al een eind op dreef.” 'Een werkend perspectief' is een rapport met pretenties. Het verdedigt de 'maakbaarheid van de samenleving' en presenteert een 'vernieuwde' sociaal-economische visie. Die visie mondt uit in een pleidooi voor grotere inkomensverschillen en een grotere arbeidsdwang. Wordt daarmee de weg naar een terugkeer naar het pure kapitalisme geplaveid, naar de afbraak van de verzoingsstaat? Adriaansens: “Nee, dat is niet onze grondtoon. Onze ideeen over sociale rechtvaardigheid zijn die van de verzorgingsstaat. Daar is niets mis mee. Maar je kunt de uitkeringen pas een niveau geven dat uitkeringsgerechtigden, force majeure, nodig hebben als je de toegang tot de sociale zakerheid kunt beperken. Maar dan moet je dus ook duidelijk maken dat de arbeidsparticipatie omhoog kan, dat er inderdaad werk is.” Maar een verlaging van het minimumloon met dertig procent hakt er toch fors in? Adriaansens: “Wij pleiten voor een verlaging van het minimumloon met dertig procent, maar alleen voor de generatie die achttien werd in 1990 en voor allen na hen. De koopkracht voor oudere minimumloners blijft gehandhaafd. We willen daarnaast het sociale minimum voor een gezin loskoppelen van het minimumloon, zodat de bijstandsuitkering voor een kostwinner onaangetast blijft. Minister De Vries daarentegen wil het minimumloon en het sociale minimum verlagen. Dat is een wezenlijk verschil in benadering.” Is er een land dat voor Nederland als model kan dienen? Dercksen: “Van Zweden kun je wel veel leren - er zijn intussen zoveel ambtelijke delegaties daarheen geweest dat wij niet meer konden - maar je kunt het Zweedse model niet integraal overnemen. In Zweden wordt iedereen die langer werkloos is dan een beperkte tijd bij z'n jasje gegrepen en bemiddeld naar een baan of in een scholings- of werkervaringsplaats geopt. Die gedachte hebben we overgenomen. Zweden heeft net als Nederland een grote collectieve sector. Daar wordt deze sector gebruikt voor de financiering van scholing en werkgelegenheid. In Nederland legt de financiering van uitkeringen zo'n zware last op de economie dat de overheid het geld niet heeft. Wij vinden daarom dat de werkgevers hier via CAO-afspraken over de brug moeten komen. “Aan de andere kant is de verlaging van het minimumloon gpireerd door de Verenigde Staten. Als je wat aan de werkgelegenheid wilt doen moet je de markt de ruimte gunnen. Als je de kansen van laaggekwalificeerde werklozen wilt vergroten, moet het minimumloon omlaag. Dat is nog steeds afgestemd op een kostwinner met partner en twee kinderen, terwijl ons rapport laat zien dat van alle minimumloners nog geen vijf procent kostwinner is. Dat is 0,4 procent van alle werknemers. Wij houden veel sterker dan andere landen vast aan het kostwinnersbeginsel. Dat toont de Europese integratie aan, denk maar aan het weduwnaarspensioen.” De WRR pleit vooral voor meer werk, niet voor een betere verdeling van de bestaande hoeveelheid arbeid. Kan het aantal uitkeringsgerechtigden niet ook fors omlaag als bij voorbeeld iedereen, mannen en vrouwen, drie dagen per week werkt? Dercksen: “Dat zou sociaal goed zijn, maar economisch slecht. In 1960 haje tegenover elke tien uitkeringsgerechtigden nog 31 werkenden, de laatste jaren zijn dat er nog maar dertien. De kosten van de uitkeringen stegen van tien tot 28 procent van het netto nationale inkomen. Het draagvlak voor de sociale zekerheid moet breder worden, en zonder een grotere arbeidsparticipatie gaat dat niet. Bovendien: als we niets ondernemen krijg je door de vergrijzing in het jaar 2020 bijna evenveel mensen met een uitkering als werkenden.” U constateert dat de instroom van vrouwen in het arbeidsproces nu al “bevredigend verloopt”. Kan het tempo nog verdeomhoog, en zo ja, is dat gewenst? Dercksen: “De participatie van vrouwen mag dan wel stijgen, maar het kan best wat sneller. Meer kinderopvang helpt daarbij, we pleiten daarom voor een landelijke stimulering van de kinderopvang. Daarnaast zou de overdraagbare basisaftrek in de loon- en inkomstenbelasting moeten worden afgeschaft.” Volgens het Centraal Planbureau zou die laatste maatregel honderdduizend personen, vooral vrouwen, stimuleren om een baan te gaan zoeken. Zij worden nu nog ontedigd, omdat niet-verdienende partners tot dusver hun ongebruikte belastingvrije voet (4500 gulden per jaar) mogen overdragen aan hun verdienende partner. Maar dat betekent wel dat als ze toch gaan werken ze de fiscus meteen het volle pond verschuldigd zijn. Afschaffing van de overdraagbare basisaftrek zou vier miljard gulden opleveren, maar zou wel ten koste gaan van de koopkracht van echtparen en samenwonenden. De WRR wil daarom drie miljard gebruiken ode kinderbijslag te verhogen, en de rest bij voorbeeld aan een betere kinderopvang besteden. Men heeft overwogen het hele bedrag voor kinderopvang te gebruiken, maar dan verplicht je moeders bijkans een baan te zoeken. Adriaansens: “De tweede grondtoon van ons rapport is nu juist dat je niemand dwingt.” Wat de WAO en de ziektewet betreft komt de WRR met een reeks 'systeemconforme' maatregelen, in de lijn van staatssecretaris Elske ter Veld. Flexibele emies, wachtdagen, enzovoorts. Nu heeft minister De Vries voorgesteld de WAO min of meer af te schaffen en te vervangen door een basis-uitkering. Past dat in het denkkader van de WRR? Adriaansens: “Het staat niet in het rapport en het past niet in onze denktrant.” Dercksen: “Wat De Vries nu doet is niet reeel. Het wetgevingstraject vergt vijf tot zeven jaar. Wij vinden overigens dat je niet alleen de instroom in de WAO moet beperken, maar ook op korte termijn de uitstroom moet stimuleren. Dat kadoor het voeren van herorienteringsgesprekken, scholing en werkervaringsplaatsen. Maar je moet dan wel de mogelijkheid scheppen dat mensen die niet slagen, terugkeren naar de WAO. Een arbeidsongeschikte een baan aanbieden en dan - als na een half jaar blijkt dat dat om medische redenen niet lukt - zeggen: 'nu ben je je uitkering kwijt'. Dat kan natuurlijk niet.” Overigens zijn voor Adriaansens alle specifieke WAO-maatregelen - al dan niet systeem-confor- niet genoeg. “Je kunt repareren, en je moet ook repareren, maar je houdt de instroom in de WAO niet tegen zolang er geen werkgelegenheid is. Ik ben als decaan van deze faculteit ook zelf werkgever, ik weet dat de WAO een nettere oplossing is dan de WW. De micro-rationaliteit van werkgever en werknemer leidt op macro-niveau tot de fantastische irrationaliteit van bijna een miljoen WAO-ers. Een hogere arbeiparticipatie, dat is de meest wezenlijke voorwaarde om de WAO terug te dringen.” Terug naar het minimumloon. De WRR schrijft dat met een lager minimumloon 'laag-gekwalificeerde' werknemers, die nu nog te duur zijn, wel aan de bak komen. Gaat het daarbij niet vooral om allochtonen? Dercksen: “Als je praat over mensen met weinig opleiding heb je het inderdaad voor een groot deel over allochtonen. Hun arbeidskwalificatie is vaak laag: ze beheersen de taal slecht en staan vreemd tegenover de Nederlandse sanleving. En ze worden soms gediscrimineerd. De WRR kwam in een eerder rapport over allochtonen en werk al met tal van voorstellen, zoals een leerrecht gekoppeld aan een leerplicht voor uitkeringsgerechtigden. Maar de allochtone gemeenschap keerde zich daar fel tegen. En de regering vond de kosten te hoog.” Maar kun je het minimumloon verlagen zonder de uitkeringen aan te tasten? Wie gaat er nu werken als hij er niet beter van wordt vroeg minister De Vries zich af, en hij stelde voor ook de uitkeringen te verlagen. Arbeid wordt voor mensen met een uitkering pas aantrekkelijk als zij er op vooruit gaan. Onderzoek leert dat het verschil voor mensen met een minimum-uitkering gemiddeld drieduizend gulden netto per jaar moet bedragen. Adriaansens en Dercksen erkennen dat de verhouding tussen uitkeringen en lonen belangrijk is. “Maar,” zegt Dercksen, “wij pleiten tevens voor strengere sancties. Als de perspectieven op een baan verbeteren - en datkan als je zorgt voor werkervaringsplaatsen en voor scholing en als je al onze andere voorstellen uitvoert - dan kun je onwillige werklozen dreigen met een korting op hun uitkering.” De kritiek van minister De Vries richt zich ook op de 'partner-uitkering': de WRR wil niet-verdienende partners van minimumloners recht geven op een toeslag. Maar die verliest zij (of hij) bij het accepteren van een baan. Dat stimuleert de arbeidsparticipatie niet direct, aldus de minist, die smalend sprak over een 'toeslagenmaatschappij'. Opnieuw verwijzen Adriaansens en Dercksen naar het door hen bepleite 'activerend arbeidsmarktbeleid'. Dercksen: “Ook voor de partner moet gelden dat hij of zij in principe beschikbaar is voor de arbeidsmarkt. Als banen ten onrechte worden afgewezen, vervalt het recht op de partner-uitkering. Maar twee banen tegen het minimumloon is en blijft natuurlijk veel aantrekkelijker dan een minimumloon plus een toeslag. Afgezien daarvan valt he kleine kwaad van een toeslagenmaatschappij in het niet bij het grote kwaad van een uitkeringenmaatschappij. Bovendien gaat het om een hele kleine groep. De meeste minimumloners zijn alleenstaand of hebben een verdienende partner. In 1985 moest nog geen vijf procent van alle minimumloners een partner onderhouden, het ging om minder dan 13.000 werknemers.” De WRR schat dat de arbeidsparticipatie in de jaren negentig met 750.000 personen kan stijgen. Maar vien die mensen inderdaad ook allemaal werk? Nederland telt nu al meer dan een miljoen officiele en verborgen werklozen. Weliswaar nam de werkgelegenheid de afgelopen jaren fors toe, maar de perspectieven lijken nu veel minder gunstig. En voor een expansief Keynesiaans beleid heeft de overheid geen geld. Wat nu? Dercksen is allerminst pessimistisch: “Als meer mensen gaan werken kunnen de sociale premies omlaag, dat werkt natuurlijk stimulerend. Bovendien stijn dan de inkomens en krijg je koopkrachteffecten die de economie stimuleren. Tenslotte zal, als de arbeidsparticipatie toeneemt, de vraag naar diensten toenemen. Dat levert nieuwe banen op in kinderopvang, horeca, noem maar op.” Tabel: De netto arbeidsparticipatie is het aantal werkenden (dus exclusief werklozen, arbeidsongeschikten, etc.) als percentage van de 15-65-jarigen. De participatie wordt daarnaast ook uitgedrukt in arbeidsjaren. Omdat in Nederland veel vrouwen in deeltijdbanen werken is de arbeidsparticipatie uitgedrukt in arbeidsjaren hier aanmerkelijk lager dan in personen. OndeH)staande tabel geeft een vergelijking met enkele EG-landen voor het jaar 1987, voor mannen en vrouwen.