Officieren van justitie zouden wat flinker mogen worden; Openbaar ministerie dreigt echt te worden doodgeknuffeld

Vorige zaterdag - tijdens de voorjaarsvergadering van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NvvR) in Maastricht - leek het erop dat de procureurs-generaal bij de gerechtshoven door de gong werden gered. Het aperitief stond te wachten; daardoor kregen zij geen gelegenheid meer openbaar ministerie te reagerede ernstige kritiek aan hun adres, daags tevoren geuit door de Amsterdamse jurist T.M. Schalken, hoogleraar in het straf- en strafprocesrecht aan de Vrije Universiteit. Hij verweet hen - zie ook de Kroniek van Marc Chavannes in de krant van zaterdag - “zich te laten doodknuffelen in de herencultuur van het departementale overleg”. Juist voor het aperitief had L.C.M. Meijers, advocaat-generaal bij de Hoge Raad hen daaronder luide bijval, opgeroepen zich in de toekomst krachtiger te weer te stellen tegen de invloed van de minister.

De procureurs-generaal hadden het in Maastricht dus zwaar te verduren, maar ook de minister van justitie bleef de kritiek niet bespaard. Hem werd, aldus Chavannes verweten dat hij erop uit was het openbaar ministerie aan een touwtje te willen hebben en het te willen omvormen tot een buitendienst van zijn ministerie en aldus de eigen verantwoordelijkheid van het openbaar ministerie op tokken.

De minister legde zaterdagochtend geduldig uit dat zulks geenszins zijn bedoeling was, maar dat hij nu eenmaal jegens het parlement politieke verantwoording schuldig was over het doen en laten van het openbaar ministerie wanneer het 'beleidsinstrumenteel' optreedt. En waar, krachtens een van de allereerste beginselen van het staatsrecht geen orgaan bevoegdheden kan uitoefenen zonder verantwoordelijkheid en controle, moest hij zich als politiek verantwoordelijke minister wt de beleidsvoering door het openbaar ministerie bemoeien. Schalken bestreed dat niet en dat leek verstandig, maar benadrukte dat het er nu juist om ging hoe de ministeriele verantwoordelijkheid in de praktijk gestalte krijgt en pakte nog eens uit over 'de knuffelcultuur'.

Door de procureurs-generaal en de minister zo onder kritiek te stellen, bleef een andere categorie leden van het openbaar ministerie en van de rechterlijke macht buiten schot: hetenoemde 'lagere'

openbaar ministerie, de officieren van justitie. Zij zagen in hetgeen Schalken te berde bracht een bevestiging van wat ze zelf ook al zo vaak gezegd hadden en enig gegniffel over de benauwenis, waarin de procureurs-generaal geleidelijk terecht kwamen, viel dan ook duidelijk te bespeuren. Ze moesten inderdaad eindelijk maar eens wat flinker worden.

De positie van de officieren langs de zijlijn van het debat is naar mijn mening geheel misplaatst. Het is immers duidelijk dat het functioneren van de pr)cureurs-generaal en hun vergadering, al dan niet in de relatie met het departement, geen op zichzelfstaand verschijnsel is in de cultuur van het openbaar ministerie. Het vormt slechts een van de vele facetten van die cultuur en het is evident dat de procureurs-generaal zich aan die cultuur, waarvan de hele organisatie is doortrokken, niet kunnen onttrekken, noch haar kunnen opleggen. Het feit dat ze, uitzonderingen daargelaten, lange tijd elders i openbaar ministerie-organisatie hebben gefunctioneerd alvorens ze procureur-generaal werden en een gemeenschappelijk opleidings- en vormingsproces hebben doorgemaakt, is voor deze stelling slechts een argument ten overvloede.

De zogenaamde knuffelcultuur in de vergadering van de procureurs-generaal is ook elders in het openbaar ministerie terug te vinden. Natuurlijk niet in dezelfde vorm, want nergens dan in de PG-vergadering wordt op deze manier met de minister overlegd.

Beleidsvorming en beleidsuitvoering vertonen echter overal in hopenbaar ministerie dezelfde kenmerken, te weten: - een sterke neiging om na het bereiken van consensus tot beslissingen te komen; - de neiging om als zo'n consensus niet haalbaar blijkt te zijn de probleemstelling op een hoger abstractieniveau te brengen, zodat instemming van allen wel mogelijk is of om geen besluit te nemen, zodat ieder naar eigen goedvinden kan handelen; - de neiging van de beleidsvormers om niet heeg duidelijk te formuleren wat er nu precies van de beleidsuitvoerders wordt verwacht, gekoppeld aan - een geringe neiging om te controleren of uitvoering inderdaad geschiedt; - de neiging van beleidsuitvoerders zich slechts te orienteren op wat er van hen verwacht wordt en om genomen besluiten naar eigen inzicht te interpreteren.

In alle organen van het openbaar ministerie vindt men de diverse facetten van deze besluitvormingscultuur terug. Dat wil niet zeggen dat er tijdens de vergadering van hoofdofficieren of tijdens de parketvergadering niet heftig gediscussieerd wordt en van mening wordt verschild, maar als het erop aankomt schrikt men ervoor terug om bijvoorbeeld met meerderheid van stemmen besluiten te nemen waaraan de minderheid is gebonden.Over de 'shared values' - om nog een keer een term uit het door Schalken zo verfoeide organisatiejargon te gebruiken - in de besluitvormingscultuur bestaat in het openbaar ministerie dus een e mate van overeenstemming.

Ten aanzien van de 'strategy', het te volgen beleid, is dat heel wat minder het geval. Zo bestaan op vele parketten aanzienlijke meningsverschillen over de wijze waarop de rechtshandhaving vorm moet krijgen en blijkt het op ressortsniveau niet eenvoudig tot een gemeenschappelijke invulling van de nieuwe verhouding met de politie te komen. Geen wonder dat ook de procureurs-generaal het niet zo gemakkelijk eens worden.

Voor de minister van justitie levert zo'tuatie uiteraard grote problemen op bij het waarmaken van zijn deel van de verantwoordelijkheid voor de rechtshandhaving en het mag nauwelijks verbazing wekken dat het vacuum in de besluitvorming door hem wordt opgevuld. Zolang de cultuur van de organisatie op dit punt niet verandert heeft hij ook weinig keus. Met een 'organisatie' waarin het eigen oordeel van de professional - ook in beleidszaken - zo hoog in aanzien staat als in het openbaar ministerie, is moeilijk zaken doen.

Naar mijn mening moeten de woorden van de minister in Maastricht, toen hij sprak over “geen bevoegdheid zonder verantwoordelijkheid” ook zo worden uitgelegd dat het in het openbaar ministerie maar eens afgelopen moet zijn met de “non-interventiecultuur, waarin iedereen tot op grote hoogte uiteindelijk zijn eigen gang kan gaan zonder zich veel aan te trekken van de collega's of besluiten van hogerhand”, hoe magistratelijk zo'n houding ook mag lijken. zo'n openbaar ministerie valt moeilijk samen te werken en is het lastig afspraken maken.

Dat is niet de schuld van de procureurs-generaal, zoals op de NvvR-vergadering werd gesuggereerd, maar van het hele openbaar ministerie. Daarom was het niet goed dat zaterdag het overgrote deel daarvan - de officieren van justitie - buiten schot bleef. In die zin had Schalken, sprekend over het functioneren van de PG-vergadering, ook slechts een symptoom bij de kop van een veelper stekend probleem waarvan de eerlijkheid gebiedt te zeggen dat de oorzaken ervan eerder bij het openbaar ministerie dan bij de minister zijn gelegen.

Ik heb velen zaterdag in Maastricht horen zeggen dat de minister uiteindelijk gebaat is bij een sterk openbaar ministerie en ik ben het met die uitspraak van harte eens. Maar het openbaar ministerie moet, om sterk te worden, dan wel een einde maken aan de vrijblijvendheid van de besluitvormultuur. Gebeurt dat niet dan wordt het pas echt doodgeknuffeld.