Effect minimumloonverlaging overschat

Het voorstel van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) om tot een aanzienlijke verlaging van het minimumloon te komen, leek aanvankelijk een snelle dood te sterven. Minister De Vries liet vrijwel onmiddellijk weten dat hij weinig in het idee zag, zeker niet op de manier waarop het voorstel door de WRR was uitgewerkt.

Het recente optreden van de fractieleider van de PvdA in de Tweede Kamer, Woltgens heeft in deze situatie echter verandering gebracht.

Wat gisteren een volstrekt onhaalbaar perspectief leek, is misschien over een week werkelijkheid.

In de discussie over het minimumloon wordt vaak het perspectief geschetst van een groei van de werkgelegenheid in de orde van grootte van honderdduizend extra arbeidsplaatsen. Empirisch onderzoek biedt hiervoor echter weinig steun.

In het rapport van de WRR wordt ook een onderzoek besproken van de Stichting Economisch Onderzoek. Dit onderzoek is gebaseerd op de ervaringen met de verlaging van de minimumjeugdlonen. Deze zijn aan het begin van de jaren tachtig ten opzichte van het minimum voor volwassen met gemiddeld zeventien procent verlaagd. Hoewel jongeren slechts een klein deel van de werkgelegenheid vormen, is dit toch relevant vergelijkingsmateriaal. Voor jongeren speelt het minimumloon een veel grotere rol in de loonvorming dan voor volwassenen. Als een verlaging voor jongeren geen effect heeft, dan valt voor volwassenen ook geen groot effect te verwachten. De verlaging van het minimumjeugdloon biedt de ideale gelegenheid voor een analyse van de werkgelegenheidseffecten van het wettelijk minimumloon.

Het onderzoek laat zien dat de verlaging van de minimumjeugdlonen van grote invloed is geweest op de lonen die feitelijk zijn uitbetaald: de verlaging is voor driekwart doorberekend in de jeugdlonen. De werkgelegenheidseffecten van deze maatregel waren echter zeer teleurstellend. Gedurende de hele jaren tachtig is de werkgelegenheid van jongeren eerder af- dan toegenomen. De scherpe loondaling laat zien dat dit niet te wijten was aan tekortschietend aanbod: in dat geval had de werking van het marktmechanisme de lonen juist omhoog gestuwd. Dat ondanks de dalende werkgelegenheid de jeugdwerkloosheid toch is gedaald moet worden toegeschreven aan het feit dat jongeren langer op school bleven. Mogelijk speelt hier een rol dat de werkloosheidsuitkering parallel met het minimumloon is verlaagd.

Financieel werd werkloosheid voor deze groepen daarmee een buitengewoon onaantrekkelijk alternatief.

De WRR gaat in zijn rapport uitgebreid in op de huidige betekenis van het minimumloon in Nederland. Hij constateert dat slechts een klein deel van de minimumloners alleenverdiener is. In absolute aantallen gaat het om zeven van de honderdvijftigduizend minimumloners. Het grootste deel is alleenstaande of tweeverdiener.

De WRR ziet hierin een rechtvaardiging voor een verlaging van het minimumloon. Bij de invoering is het niveau afgestemd op de gedachte dat de kostwinnende man van dat loon zijn vrouw en twee kinderen moest onderhouden. In de huidige tijd blijkt dat slechts voor een kleine minderheid van de minimumloners het geval te zijn. Het minimumloon kan daarom zonder bezwaar met dertig procent worden verlaagd, namelijk tot op het sociaal minimum voor een alleenstaande. Voor alleenverdieners zou dan een toeslagregeling kunnen worden ontworpen.

Dit is een gezocht argument. Weliswaar mag bij de invoering in 1953 het niveau van het minimumloon zijn afgestemd op het van hogerhand vastgesteld behoefteniveau van een gezin. Blijkens de cijfers heeft het minimumloon deze functie anno 1991 al lang niet meer.

Daartegen valt goed staande te houden dat het huidige niveau aansluit bij de actuele trends van individualisering en een vergroting van de financiele prikkels voor het aanvaarden van een baan. Een werkloosheidsuitkering bedraagt zeventig procent van het laatst verdiende loon. De werkloosheidsuitkering die behoort bij het minimumloon is dus precies gelijk aan het sociaal minimum voor een alleenstaande. Op die manier past het sociaal minimum voor een alleenstaande in de systematiek van geindividualiseerde werkloosheidsuitkeringen. Tevens wordt voorkomen dat men voor alleenverdieners met een minimumloon allerlei toeslagen moet geven, een consequentie waar minister De Vries in zijn eerste reactie terecht tegen waarschuwde. Dergelijke toeslagen nemen immers alle financiele prikkels om een baan te aanvaarden weg.

Belangrijker dan de inkomenspolitieke rechtvaardiging van een verlaging van het minimumloon is de vraag of de met deze maatregel beoogde effecten worden bereikt. De gangbare economische theorie voorspelt dat een wettelijk minimumloon schadelijk is voor de werkgelegenheid. De vraag is hoe groot deze schade is.

Theoretisch bestaat de mogelijkheid dat er wel een minimumloon bestaat, maar dat dit niet effectief is omdat het marktloon daar ver boven ligt. In dat geval gaat de discussie om niet meer dan des keizers baard: een verlaging heeft dan geen enkel effect, noch op de loonvorming, noch op de werkgelegenheid. Na de jarenlange ontkoppeling is deze situatie in Nederland redelijk dichtbij: nog geen drie procent van de loontrekkenden boven de 23 jaar verdient thans het minimumloon.

Deze groep is echter nog wel van voldoende omvang om de consequenties van een verlaging zorgvuldig na te gaan.

De omvang van werkgelegenheidseffecten is vooral afhankelijk van de mate waarin verschillende soorten arbeid onderling substitueerbaar zijn. Wanneer in het produktieproces hoog en laag gekwalificeerde arbeid relatief gemakkelijk tegen elkaar kunnen worden uitgewisseld, dan zal een werkgever zich bij zijn keuze tussen beide soorten arbeid vooral laten leiden door de verhouding van de loonkosten. Als de lagere loonkosten voor laaggekwalificeerde arbeid niet opwegen tegen de lagere produktiviteit, dan zal hij vooral hooggekwalificeerde arbeidskracht in dienst nemen. Er is dan sprake van grote substitueerbaarheid.

Indien het produktieproces echter vereist dat er vaste verhouding is tussen hoog- en laaggekwalificeerde werknemers, dan spelen de relatieve loonkosten een geringe rol. Hoe de verhouding tussen de beloning ook is, een werkgever zal altijd gedwongen zijn om beide typen in dienst te nemen.

De waarheid ligt ook in het midden. Er is veel onderzoek gedaan naar de mate van substitueerbaarheid van verschillende soorten arbeid.

Amerikaanse studies geven aan dat deze vrij gering is. Voor Nederland stuit dergelijk onderzoek veelal op het probleem dat er weinig gegevens zijn over de loonontwikkeling voor verschillende type arbeidskracht. Van Soest en Kapteyn hebben dit probleem omzeild door gebruik te maken van een model dat eerder voor de Amerikaanse arbeidsmarkt is toegepast. Hoewel dit model statistisch zeer fraai is, heeft het als nadeel dat impliciet wordt verondersteld dat er sprake is van volledige substitueerbaarheid. Deze eigenschap van het model leidt als vanzelf tot een ernstige overschatting van het aantal extra banen dat als gevolg van een verlaging van het minimumloon zou ontstaan.

Minister Andriessen (economische zaken) en blijkbaar ook Woltgens hebben grootse verwachtingen van een verlaging van het minimumloon. De hiervoor besproken onderzoeksresultaten geven daarvoor weinig aanleiding. De voorstellen van De Vries voor een vergroting van de financiele prikkels om een baan te aanvaarden bieden meer perspectief.

    • Coen Teulings