De ziekte arbeidsongeschiktheid alleen hier virulent

De afgelopen twee decennia heeft zich een epidemie van gevaarlijke omvang over Nederland verspreid. De last die deze epidemie de werkende bevolking van Nederland oplegt en het produktiviteitsverlies die ze met zich meebrengt, staan sinds kort weer volop in de belangstelling. De epidemie wordt arbeidsongeschiktheid genoemd. In 1970 was het percentage trekkers van een uitkering wegens arbeidsongeschiktheid in Nederland nog te vergelijken met dat in Zweden en Duitsland. In alle drie de landen ontvingen slechts ongeveer vijftig personen op elke duizend werknemers in de werkzame leeftijd (15 - 64) een uitkering van de overheid als compensatie voor loonderving ten gevolge van ziekte of invaliditeit (zie tabel).

Maar in Nederland is in alle leeftijdsgroepen de arbeidsongeschiktheid enorm toegenomen. Vroeger ontvingen onder de jongere werkende bevolking (15 - 44 jaar) slechts zeventien op de duizend personen een arbeidsongeschiktheidsuitkering (AO-uitkering), thans zijn dat er 62, een toename van bijna vierhonderd procent. Natuurlijk neemt de kans op een slechte gezondheid met het klimmen der jaren toe, dus ook het percentage trekkers van een AO-uitkering stijgt met de leeftijd. In 1970 ontvingen in de groep van middelbare leeftijd (45 - 59) ongeveer honderd personen op elke duizend werkenden een AO-uitkering en de verhouding voor ouderen (60 - 64) lag omstreeks de driehonderd per duizend. Het percentage voor de populatie van middelbare leeftijd is thans hoger dan dat voor de ouderen twintig jaar geleden: meer dan driehonderd per duizend. En onder de ouderen bevinden zich thans bijna twee keer zoveel arbeidsongeschikten als werkenden!

Ook Zweden, Duitsland en zelfs de Verenigde Staten hebben de afgelopen twee decennia enige stijging in het aantal arbeidsongeschikten te zien gegeven. Net als in Nederland werden in deze landen de AO-uitkeringen tijdens de jaren zeventig gemakkelijker verkrijgbaar en royaler. En in elk van deze landen werden invaliditeitswetten gebruikt om de werkloosheid laag te houden in een tijd waarin groeiende aantallen jongeren en vrouwen de arbeidsmarkt betraden. Dat was mogelijk omdat invaliditeit een ongrijpbaar begrip is, waarvan de definitie kan worden opgerekt al naar gelang de situatie op de arbeidsmarkt.

Maar in de Verenigde Staten heeft het aantal AO-uitkeringen zich, na een stijging begin jaren zeventig gestabiliseerd op plusminus veertig promille, aanzienlijk lager dan de Europese cijfers van 1970. In Duitsland was de groei nog bescheidener. Na te zijn opgelopen tot een piek van tweeenzeventig promille in 1985 is het aantal AO-uitkeringen er nu weer terug op het niveau van 1970. De Zweedse cijfers zijn licht gestegen, maar bedragen minder dan de helft van die in Nederland.

Belangrijk is daarbij dat in zowel Duitsland als Zweden het aantal AO-uitkeringen onder de jongere leeftijdsgroep bijna niet is gegroeid.

De 'ziekte' arbeidsongeschiktheid lijkt alleen in Nederland virulent.

Naar mijn oordeel kampt Nederland met een ernstig probleem, omdat het arbeidsongeschiktheid aantrekkelijker dan arbeid maakt voor een zorgwekkend groot aantal van zijn burgers, en wat bij uitstek gevaarlijk is, zijn jongere burgers. De kern van dit probleem is niet zozeer een verslechtering van de feitelijke gezondheidstoestand als wel de behandeling die Nederland zijn minder gezonde burgers geeft.

Een remedie is dan ook eerder te zoeken op het vlak van het sociale beleid dan op dat van de volksgezondheid.

ARBEIDSZEKERHEID

Om als arbeidsongeschikt te worden aangemerkt moet iemand een defect aan zijn gezondheid hebben dat zijn vermogen om te werken beperkt.

Maar arbeidsongeschiktheid heeft ook een sociaal facet. Vermindering van arbeidsgeschiktheid kan worden gecompenseerd door verandering van werk of door verandering van bepaalde bezigheden in de betrekking die iemand had toen de arbeidsongeschiktheid zich openbaarde. Ook kan iemand door revalidatie in combinatie met van overheidswege gesubsidieerd, tijdelijk werk zijn arbeidsongeschiktheid overwinnen.

Een dergelijk beleid is erop gericht te voorkomen dat arbeidsongeschikten werkloos en van een uitkering afhankelijk worden.

Een beleid zoals het Nederlandse, waarvan het zwaartepunt ligt op inkomensgarantie in plaats van arbeidszekerheid, ontmoedigt de terugkeer naar de arbeidsmarkt en versterkt het invalideringsproces.

Een AO-uitkering verguldt enerzijds de bittere pil van het gezondheidsverlies door een alternatief voor arbeid te bieden, maar werkt anderzijds het overwinnen van een gezondheidsprobleem en de terugkeer in het arbeidsproces tegen.

De Nederlandse arbeidsongeschiktheidswetgeving bevordert het herstel niet. Zij verschaft vooral een verdoving die iedereen in staat stelt zich prettig te voelen bij ziekte. Het is prettig voor de werknemer die de uitkering ontvangt, prettig voor de werkgever die niet langer rekening met de werknemer hoeft te houden en zelfs prettig voor de regering als ze zo het officiele werkloosheidscijfer kan drukken.

Recent onderzoek van Leo Aarts en Philip de Jong laat er weinig twijfel aan bestaan dat de Nederlandse combinatie van royale uitkeringen en ruime criteria voor arbeidsongeschikt-verklaring rechtstreeks verantwoordelijk is voor de stijging van het aantal als arbeidsongeschikt aangemerkte personen. Eveneens duidelijk is dat het achterliggende beleid uit de pas loopt met niet alleen dat in de Verenigde Staten, maar ook dat in Zweden en een buurland als Duitsland. In alle drie deze landen heeft een verandering van beleid de groei van het percentage uitkeringsgerechtigde arbeidsongeschikten vertraagd of zelfs tot staan gebracht.

Het Nederlandse sociale beleid loopt uit de pas met het Zweedse niet omdat het hogere uitkeringen biedt maar omdat het te weinig nadruk legt op revalidatie en behoud van de werknemer voor de arbeidsmarkt.

In Zweden worden uitkeringen alleen als laatste redmiddel gebruikt, nadat revalidatie en gesubsidieerde overgangsbetrekkingen hebben gefaald. Een van de redenen waarom het aantal mislukkingen er zo laag ligt is dat arbeidsongeschikten onder krachtige sociale druk staan om door te gaan met revalidatie-therapieen en om weer te gaan werken in plaats van een (zeer royale) uitkering te accepteren.

Nederland loopt uit de pas met Duitsland deels omdat het wat hogere uitkeringen biedt en ruimere criteria voor afkeuring kent, en deels omdat ook Duitsland een beleid heeft dat er actief naar streeft verminderd gezonde werknemers aan het werk te houden. Een quoteringssysteem verplicht ondernemingen om op elke zestien gezonde werknemers een gehandicapte in dienst te nemen.

Dat de Verenigde Staten verhoudingsgewijs het laagste aantal AO-uitkeringen tellen, komt ten dele doordat de uitkeringen er het laagst zijn, al zijn ze niet onbeduidend: zestig procent van het nettoloon van de gemiddelde werknemer met afhankelijke kinderen - tegen negentig procent in Zweden, zeventig procent in Nederland en vijfenzestig procent in Duitsland. Maar daarnaast kent het land de strengste arbeidsongeschiktheids-criteria: alleen wie niet in staat is om wat voor werk ook te verrichten komt in aanmerking.

Werknemers met een verminderde gezondheid komen in de Verenigde Staten minder gauw voor een uitkering in aanmerking en staan daarom aan grotere economische gevaren bloot dan hun collega's in Nederland, Zweden of Duitsland. Bovendien kennen de VS, evenals Nederland, geen gegarandeerde arbeidszekerheid en geen quoteringsstelsel. Wel kunnen werkgevers er een veel flexibeler loon- en personeelsbeleid voeren dan in Europa. Daaraan is het grotendeels te danken dat in de VS in hoger tempo arbeidsplaatsen worden gecreeerd en dat tijdens het economisch herstel van de jaren tachtig het gezinsinkomen van gedeeltelijk invalide mannen weer op een lijn met dat van gezonde mannen kon komen, na de ernstige recessie van de vroege jaren tachtig.

KOSTEN ARBEIDSONGESCHIKTHEID

Hoewel ieder land zijn sociale problemen op zijn eigen wijze moet oplossen, is het misschien nuttig als Nederland eens kijkt naar de manier waarop andere, soortgelijke geindustrialiseerde landen voorzien in de terechte behoeften van hun minder gezonde inwoners. De kosten van het huidige Nederlandse beleid zijn in elk geval hoog. Een maat voor die kosten is bijvoorbeeld het bedrag waarmee de begroting voor AO-uitkeringslasten zouden kunnen worden verlaagd als de Duitse percentages hier zouden gelden. Dat zou betekenen dat het huidige niveau van 152 personen per duizend werkenden zou dalen tot vijfenvijftig per duizend: een vermindering met 500.000 personen. Daar de gemiddelde arbeidsongeschiktheidsuitkering in Nederland (f) 23.500 bedraagt, zou de begroting dus met zo'n (f) 12 miljard omlaag kunnen.

Laten we eens kijken naar de schrille tegenstelling tussen het percentage arbeidsongeschikte jonge werknemers in Duitsland en in Nederland. Vooral in deze populatie is het zinvol terugkeer in het arbeidsproces te stimuleren en niet te ontmoedigen, al was het maar omdat hier de te voorziene afhankelijkheid van een uitkering het langdurigst is. Gesteld dat de netto-uitkeringen gedurende het leven van de huidige jonge ontvangers van een AO-uitkering gekoppeld blijven aan de reele rentevoet en dat, laat ons zeggen, de helft van deze werknemers tot hun vijfenzestigste uitkeringsgerechtigd blijft, dan vertegenwoordigt alleen deze groep al kosten ter hoogte van in totaal (f) 66 miljard. Dat wil zeggen dat er een reele, zij het verborgen, schuld van (f) 66 miljard bestaat die de Nederlandse sociale verzekeringsfondsen verplicht zijn aan deze jonge werknemers uit te betalen in de loop van hun leven. Als de arbeidsongeschiktheidscijfers in Nederland die van Duitsland waren, zou die schuld slinken tot (f) 11 miljard.

Maar die op zichzelf hoge kostenpost is nog niet eens het grootste verlies waarvoor het land staat door werknemers als arbeidsongeschikt aan te merken en ze naar een levenslange uitkering toe te loodsen. Het eigenlijke verlies bestaat in de produktie die deze werknemers de samenleving hadden kunnen leveren als ze waren blijven werken. De investering in revalidatie die jaren van produktieve arbeid oplevert is even belangrijk voor een samenleving als de investering in nieuwe machines.

Verandering

Recente uitspraken van de regering bieden hoop op een drastische herziening van een stelsel dat ervoor verantwoordelijk is dat ongeveer 13 procent van het arbeidspotentieel als arbeidsongeschikt is aangemerkt. Eerdere pogingen het stelsel van sociale voorzieningen te hervormen hebben de groei wel geremd maar niet gestuit. Zelfs als verdere groei uitblijft, zijn de arbeidsongeschiktheidscijfers in Nederland tweemaal zo hoog als in Zweden en driemaal zo hoog als in Duitsland.

Wil de beleidsomslag effect hebben, dan moet die van fundamentele aard zijn. Door verminderd gezonde personen van de arbeidsongeschikten-lijst over te schrijven naar de werklozenlijst zal men de kosten slechts van het sociale fonds naar het andere verschuiven, hoewel het al duidelijker zou maken hoe groot de omvang van de werkloosheid in Nederland feitelijk is. En in elk geval zou de regering er zich onbehaaglijk bij voelen. Als bij voorbeeld de 500.000 niet-werkenden die thans, vergeleken met de Duitse situatie, het overschot aan arbeidsongeschikten vormen, als werkloos zouden worden ingeschreven, dan zou het Nederlandse werkloosheidscijfer voor 1990 van 8,3 procent naar 17 procnet stijgen.

Een nauwkeurige blik op de tabel leert dat het aantal AO-uitkeringen gevoelig is voor de conjunctuur: laag als het goed gaat, hoog als het slecht gaat. Als er moeilijk werk te vinden is, is bescherming van de werkloze via de arbeidsongeschiktheidswet een aangenaam middel om de nadelige effecten van een economisch slappe tijd te verzachten. Maar zo'n beleid lijkt sterk op dat van de speelkaarten in Alice in Wonderland, die de witte rozen rood schilderden. Het arbeidsongeschikt verklaren van werklozen draagt weinig bij tot de oplossing van de eigenlijke problemen in de economie en kan het herstel van deze mensen en hun terugkeer op de arbeidsmarkt vertragen.

De eerste, belangrijke stap op de weg naar een zinvolle hervorming is de erkenning dat de ontwikkeling naar arbeidsongeschiktheid een proces is. De meeste arbeidsongeschikten zijn het grootste deel van hun leven gezond geweest. Het is veel gemakkelijker om in een vroeg stadium in dit proces in te grijpen - wanneer iemands gezondheid voor het eerst de uitvoering van zijn werk schaadt - dan om een arbeidsongeschikte uitkeringstrekker weer aan werken te wennen. Duitsland, Zweden en de Verenigde Staten voeren elk een beleid dat daartoe de gelegenheid biedt.

Als het royale Nederlandse uitkeringsstelsel gehandhaafd blijft, moeten er scherpere criteria voor arbeidsongeschiktheid komen, zoals in de Verenigde Staten, of het Zweedse model van verplichte revalidatie en terugkeer in het arbeidsproces moet worden overwogen.

Vooral voor nog jonge mensen lijkt de Nederlandse nadruk op uitkeringen een hoogst ongelukkige beleidskeuze. De overheid kan deze jonge mensen aan werk helpen door ofwel rechtstreeks banen te scheppen, zoals in Zweden; door een quota-stelsel, zoals in Duitsland, of door aangepaste werkomstandigheden en een soepeler loonpolitiek, zoals in de Verenigde Staten.

Het scala aan beleidskeuzen dat staatssecretaris Ter Veld de SER ter overweging heeft gegeven, bevat een aantal van zulke fundamentele veranderingen. Belangrijker nog dan de aanbeveling van de SER is echter de tijdige invoering van een combinatie van deze beleidsopties, zodat minder valide personen worden afgewend van de relatieve geborgenheid van een levenslange uitkering.