Wankele wetten

'Belastingen worden geheven uit kracht van een wet.' Zo staat het in de Grondwet. Die belastingwetten staan al geruime tijd in het middelpunt van de aandacht. Zo wijdde de Belastingwinkel in Amsterdam een congres ter gelegenheid van haar tien-jarig bestaan aan het thema 'Behoorlijke wetgeving'. Dat gebeurde eind vorige maand, enkele weken nadat minister Hirsch Ballin van justitie een uitgebreid rapport naar de Tweede Kamer had gestuurd met de titel 'Zicht op wetgeving'. Dit beleidsplan geeft een visie op wetgevingsbeleid. Het heeft tot doel de kwaliteit van het overheidsoptreden te verbeteren.

Het rapport heeft kritiek ontmoet door de docerende toon waarmee de minister verraadt dat hij tot voor kort hoogleraar was. Hirsch Ballin is niettemin met een goed en leesbaar rapport gekomen. Zijn algemene visie op de uitgangspunten van zuivere wetgeving, is een gepaste reactie op de toenemende kritiek op het werk van de wetgever (de regering en de Staten Generaal). Ook op fiscaal terrein zijn er de laatste tijd misbaksels geweest. Denk maar eens aan de mislukte tweeverdienerswetgeving. De protesten tegen die regeling versterkten de roep om simpeler fiscale wetten. De zogenaamde Oort-herziening die daarvoor had moeten zorgen, liep evenwel ook al de prijs voor de beste wetgeving mis. Hirsch Ballin laat de specifieke problemen bij fiscale wetgeving evenwel geheel onbesproken. Misschien komt dat omdat het terrein aan zijn aandacht is ontsnapt. Misschien ook heeft de machtige wetgevingsmachinerie van het ministerie van financien het voor elkaar gekregen buiten beeld te blijven. Een resultaat dat hij ook heeft weten te bereiken toen in 1982 de zogenaamde dereguleringsgolf inzette. Hoe dan ook, doordat de minister van justitie de fiscale wetgevingsproblemen niet aan de orde stelt, is de kans groot dat de wetgevers in dit vakgebied zijn interessante visie aan zich voorbij laten gaan.

Om de achtergronden daarvan te doorgronden, is het goed de zeldzame belangenverstrengeling van het ministerie van financien te zien. De Tilburgse emeritus-hoogleraar J.E.A.M. van Dijck zei er op het congres van de Amsterdamse Belastingwinkel dit van: 'Op Financien rust de doem zowel de ontwerper van belastingwetten te zijn, als uitvoerder ervan, als rechtstreeks belanghebbende bij de opbrengsten van die wetten.'

Een belangenverstrengeling die volgens deze hoogleraar bij geen ander departement te vinden is. Bovendien hebben alle fiscale wetsvoorstellen een duidelijke politieke lading; ze betreffen immers de verdeling van de lastendruk. Voor Financien reden genoeg om, zoals Van Dijck het uitdrukt, 'de kaarten dicht tegen de borst te spelen'.

Plannen zoals die in de Tussenbalans staan, worden in ijltempo in wetsbepalingen omgezet. 'Als er tussen zorgvuldigheid en snelheid een spanningsveld bestaat, behoort de wetgever voor zorgvuldigheid te kiezen', zo stelt de minister van justitie. Zijn collega van Financien zal dat uitgangspunt met een korreltje zout nemen. Met het voortbestaan van het kabinet als inzet, loopt hij een race van dekkingsplan naar dekkingsplan. Hij wil zulke belastingmaatregelen voorbereiden zonder pottekijkers en adviesorganen. Als het voorstel bij de Kamer ligt, moet die niet te veel zeuren. Alternatieven mogen wel, maar moeten net zo veel opbrengen. Bij het uitwerken van die eis komt de troefkaart van Financien uit de hoed. Volgens de Amsterdamse hoogleraar dr. J.W. Zwemmer manipuleert Financien de opbrengstenramingen. Hoge opbrengsten bij de hem welgevallige voorstellen; lage opbrengsten bij voorstellen die minder goed liggen.

Zijn stelling werd op het congres zelfs met een voorbeeld bevestigd door het Tweede Kamerlid dr. W.A. Vermeend (PvdA). Deze parlementarier bepleit dan ook dat er naast het ministerie van financien en het Centraal Planbureau concurrerende instituten komen die ook opbrengsten- en kostenramingen van wetsvoorstellen kunnen maken.

De 'partijdigheid' van het ministerie van financien als wetgever is daarmee nog niet geneutraliseerd. Zeker bij spoedwetgeving hebben het parlement en het publiek er belang bij te weten welke gegevens bij de wetsvoorbereiding beschikbaar waren. In die fase wordt soms over de medewerking van het bedrijfsleven onderhandeld. Die gesprekken en hun resultaten moeten niet in het verborgene blijven. Ook is het van belang de mening te kennen die de belastingdienst heeft gegeven over de uitvoerbaarheid van de ontworpen regeling. Een voorstel daartoe van de zogenaamde ISMO-stuurgroep is voor Financien nooit bespreekbaar geweest. Het gebrek aan noodzakelijke informatie wordt voor de belastingspecialisten van de grootste fracties gecompenseerd door een wekelijks, zeer vertrouwelijk overleg met wetgevingsjuristen van Financien. De nadelen van zulke onderonsjes b maatschappij nog van de juistheid van een nieuwe regel te overtuigen. Hij illustreerde dit met het drempelbedrag dat is ingevoerd voor mensen die de kosten van een personal computer kunnen aftrekken. Niemand weet meer of dit bedrag van 800 gulden bedoeld was voor de hele afschrijvingsperiode of dat het per jaar moet worden genomen, terwijl het ook al niet duidelijk is of in deze 800-guldendrempel meteen het eventuele prive-gebruik van het apparaat is verwerkt. De wetsbepaling noch de toelichting geeft daarover opheldering. Voor de burger die zijn aangiftebiljet moet invullen, geeft dat grote problemen. Men kan hem dan nauwelijks verwijten dat hij zelf een 'creatieve' oplossing vindt.