Het idee van een Randstad-Wereldstad is niet meer dan een speeltje van planologen; Ile de la Cite ligt ergens bij Zwammerdam

De passie van planologen, ook in recente regeringsnota's en rapporten, voor een Randstad-Metropool is vergelijkbaar met die voor een geliefd stuk speelgoed dat periodiek uit de kast wordt gehaald. Al in de jaren vijftig kwam de term 'gedecentraliseerde wereldstad' voor in studies over het westen des lands, om daarna te verschijnen en te verdwijnen met de wisseling van toekomstperspectieven. De realiteitswaarde blijft echter grotendeels een zaak van geloven en vertrouwen. Binnenkort neemt de regering een definitief standpunt in over grote nieuwe bouwprogramma's voor de Randstad, maar de ruimtelijke implicaties zijn weer in nevels gehuld.

De nieuwste levenscyclus van het thema Randstad Wereldstad begon in maart 1988 met de Vierde nota over de ruimtelijke ordening. Tot duidelijke politieke afspraken kwam het - mede door de enorme publiciteit over het Nationaal Milieubeleidsplan, de kabinetscrisis die daarop volgde en het besluit van het nieuwe kabinet om een Vierde nota Extra uit te brengen - niet meteen.

In het dagelijks nieuws wordt de Randstad vooral voorgesteld als probleemgebied nummer een, de nationale concentratie van sociale problemen en verkeerscongestie, doelwit van rijp en groen beleid zoals sociale vernieuwingsprojecten, toplocaties, tunnels, tolpleinen, spoorwegplannen, een groter Schiphol en handenvol losse milieumaatregelen. Men beseft wel dat de Randstad in de jaren negentig beleidsmatig een zwaarder gewicht zal moeten krijgen, maar men weet niet goed hoe. Dit is onderdeel van een internationaal fenomeen, want overal in West-Europa wordt gezocht naar een eigen identiteit en naar de nationale pluspunten, die extra gewicht kunnen opleveren. In veel opzichten is men elders verder gevorderd.

De Randstad Holland heeft ongeveer zes miljoen inwoners en een oppervlak van 6000 km; op de schaal van de wereldkaart is dit een flinke concentratie van mensen en activiteiten, maar nog geen metropool. Dat ligt niet aan de maat van het gebied want in afmetingen ontlopen Groot-Parijs, Groot-Londen en de Randstad elkaar niet veel.

Op een schaal van 1:100.000 hebben ze elk ongeveer het formaat van een schoolplaat van Jetses. Maar in Parijs en Londen wonen binnen het aldus afgegrensde gebied globaal negen a tien miljoen inwoners.

Het grote verschil zit in de vorm. De monocentrische wereldstad is nu eenmaal het grondtype. Vergeleken daarmee is de Randstad volslagen binnenstebuiten gekeerd; het geografisch middelpunt is vrijwel leeg.

Als Groot-Parijs op onze Randstad wordt geprojecteerd, ligt het Ile de la Cite ergens tussen Bodegraven en Zwammerdam. De grote nieuwe steden van Parijs Cergy-Pontoise en Evry bevinden zich dan ter hoogte van respectievelijk Hoofddorp en Nieuwegein. De pretenties van de term 'Randstad Wereldstad' slaan werkelijk nergens op.

Sinds kort kennen Europa en Noord-Amerika ook een ander soort metropolitane gebieden: gespreide samenklonteringen van steden met een gezamenlijke bevolking van tenminste vijf miljoen inwoners in een gebied van ongeveer 5000 km. Voorbeelden daarvan zijn de Ruhr-regio (5,8 miljoen inwoners op ongeveer het grondgebied van de Randstad) en de regio van de Boven-Rijn (Frankfurt-Basel, tien miljoen inwoners op 10.000 km).

Sinds de Tweede Wereldoorlog wordt in alle Europese metropolen fervent aan ruimtelijke planning gedaan in de vorm van 'stedelijke structuurplannen', 'schemes de developpement' en 'strategic studies'.

Juist daardoor zijn de extreme, structurele verschillen tussen klassieke metropolen en grootstedelijke regio's een stuk verminderd.

Centraal element in de moderne grootstedelijke planning was namelijk de bouw van new towns, villes nouvelles, suburbs-op-afstand en satellietsteden. Aanvankelijk waren die vooral bedoeld om de bevolkingsgroei op te vangen, in concentraties van zo'n honderdduizend mensen. Decentralisatie van andere congestie-veroorzakende stedelijke functies, zoals kantoren en grote winkelcentra was lange tijd niet aan de orde wegens de positie van de centrale stad.

Parijs deed in de jaren zeventig een gewaagde stap door ook ondernemingen zeer actief te decentraliseren naar de nieuwe steden, uiteraard binnen een uitgekiend regime van hoofd- en deelcentra.

Daardoor is Groot-Parijs een prachtig voorbeeld geworden van een moderne, open metropoolplanning. De daarbij gevolgde formule berust op de volgende hoofdkenmerken: - in een gebied met zo'n 75 kilometer doorsnee liggen verscheidene volwaardige stedelijke kernen van flink formaat waarvan er doorgaans een de boventoon voert; - dwars door dit stedelijk netwerk slingeren zich goed ontwikkelde regionale parksystemen; - hoogwaardig openbaar vervoer zorgt voor goede verbindingen tussen de knooppunten.

Sommige elementen van de open Parijse metropool zijn afgekeken van het historisch gegroeide stedenpatroon in gebieden als de Randstad Holland, mede op gezag van internationaal vermaarde planologen als Peter Hall die in 1966 voor de meeste snelgroeiende wereldsteden de Randstad-oplossing als de de juiste beschouwde. Maar het buitenland heeft ook van onze fouten geleerd. Met het gevolg dat wij voor de verbetering van de Randstad nu weer bij buitenlandse voorbeelden als Groot-Parijs te rade moeten gaan.

In West-Nederland werd vanaf 1965 begonnen met de bouw van 'nieuwe steden' om daarmee de geboortegolf en de toenemende ruimtebehoefte per inwoner op te vangen. De ruimtelijke ordening koos voor een aantal stelregels voor geplande uitgroei van het gebied, namelijk: (SD) een 'ring' van afgeronde, niet al te grote agglomeraties, onderling gescheiden door open ruimten; (SD) 'stedelijke overloop'

naar groeikernen buiten de ring; (SD) een 'binnengrens' naar een open, te conserveren, agrarisch middengebied: het Groene Hart.

De Greenheart Metropolis werd zo de - ook in het buitenland de aandacht trekkende - norm waaraan door de jaren heen allerlei overheidsmaatregelen en gedragingen van de private sector zijn opgehangen. Omdat het - internationaal gezien - erg meevalt met de congestieproblemen in onze grote steden, is de keuze voor overloop naar de buitenzijde van de Randstadring achteraf bekeken echter zeer betwistbaar. Toch werden meer dan vijftien groeikernen ontwikkeld, soms ver weg van de centrale stad.

Het grote probleem met de ruimtelijke ordening in Nederland is dat in het verleden de grote steden door sommigen als potentiele miljoenensteden zijn gezien en tegelijk door anderen als inferieure leefmilieus zijn afgeschreven. Bovendien is het grote open middengebied van de Randstad, het Groene Hart, consequent overgewaardeerd. Het uit deze misverstanden geboren beeld van de nieuwe Randstad bleek uiteindelijk niet als een geheel te kunnen functioneren. Het was eenvoudig te groot gemaakt. Deze erkenning leidde in 1985 tot de regeringsbeslissing om een eind te maken aan de speciale bouwprogramma's en de daarbij horende rijkssteun voor verderweg gelegen groeikernen zoals Lelystad, Hoorn en Hellevoetsluis.

Ook een aantal veel dichter bij de grote steden gelegen overloopgemeenten kreeg de wacht aangezegd, maar hier had het besluit een andere betekenis. Zij passen namelijk heel wel in de formule van de moderne open metropool. Met hun ligging maken ze de Randstad niet groter dan deze altijd is geweest, namelijk ongeveer 75 kilometer in doorsnee. Groeikernen van dit type zijn: Almere, Zoetermeer, Capelle aan den IJssel, Nieuwegein.

Intussen zitten we buiten de kerngebieden van de Randstad met een erfenis van investeringen in een aantal gemeenten dat (a) nooit de honderdduizend inwoners zal halen; (b) nooit voor een hoogwaardig Randstad-transportsysteem in aanmerking zal komen omdat ze te ver weg liggen en (c) daardoor ook niet van betekenis is voor andere netwerkvoorzieningen zoals regionale parksystemen.

Op het ogenblik loopt de bestuurlijke discussie over het regeringsvoorstel over de 'Vierde nota Extra' van najaar 1990. De oorspronkelijke reden voor het schrijven van die extra nota was de toezegging van de regering om de Vierde Nota van 1988 principieel “aan te scherpen en bij te stellen” overeenkomstig de ideeen van het huidige CDA-PvdA kabinet. Bij die aanscherping is - ik denk tot opluchting van minister Alders van ruimtelijke ordening en milieu - het accent op de praktische uitwerking van het beleid voor de komende jaren komen te liggen.

In de Vierde Nota als ook in de Vierde nota Extra is onderkend, dat het gedaan is met veel vanzelfsprekendheden van vroeger. Er zijn nieuwe problemen en er bestaat een nieuwe behoefte aan lange termijn-denken. Voor ons land als geheel wordt nog een forse woningbehoefte voorzien. Ook moet rekening worden gehouden met een aanzienlijke terreinbehoefte voor bedrijvigheid. “Daarom is er een lange termijnbeeld nodig van de ruimtebehoefte en bouwmogelijkheden in de belangrijkste stedelijke gebieden en in het bijzonder in de Randstad.”

De noodzakelijke uitbreiding van het woningbestand van de Randstad is geraamd op ongeveer 485.000 huizen in twintig jaar (1995-2015), los van de vervanging ten gevolge van sloop. Voor de Randstad betekent dat een bouwopgave van ongeveer dezelfde omvang als tijdens de groeikernenperiode (1971-1985). Gegeven de verminderde groei van de bevolking is het bouwperspectief kwalitatief en kwantitatief in veel opzichten vergelijkbaar met dat van 25 jaar geleden toen de Tweede nota over de ruimtelijke ordening gepubliceerd werd. Het gaat om nieuw onderdak voor een tot anderhalf miljoen Randstedelingen, nog los van de vele benodigde hectaren nieuwe werkgebieden, kantoorvloeroppervlak en groengebieden. Aan de bestaande woningvoorraad wordt nog eens eenzesde deel toegevoegd. In een willekeurige gemeente is er over een kleine ingreep meer te doen dan nu in Nederland over de 'Vierde nota Extra'.

Vertrok in de jaren zestig en zeventig vooral de familie Doorsnee naar de groeikernen, de nieuwe woongebieden van de komende decennia zijn bestemd voor het beter gesitueerde deel van de natie, de meest mobiele mensen. Dat valt af te leiden uit andere regeringsplannen, zoals de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig, de drastische vermindering van de woningbouwsubsidies en de zeer schrale voorstellen die het rijk de grote gemeenten onlangs heeft gedaan ter financiering van hun nieuwbouwplannen. Ten minste de helft van de 485.000 extra woningen zal in de vrije sector moeten worden gebouwd, dat wil zeggen door de markt en voor de markt. Dit worden grotendeels bezadigde woonmilieus waar merel en grasmaaier de boventoon voeren.

Van belang voor de toekomst van de Randstad is ook de dominante positie van de grote steden. Zij zullen niet nog eens genoegen nemen met een programma voor groeikernen buiten hun invloedssfeer. Tenslotte ligt er het gegeven dat tussen nu en 2015 binnen de Randstad een milieu- en een vervoersprobleem moet worden opgelost. Zo ontstaan er nieuwe planologische stelregels: (SD) als er niet in de verre groeikernen en ook niet in het Groene Hart mag worden gebouwd, moet dat in en nabij de bestaande stedelijke agglomeraties gebeuren; (SD) vrije sectorwoningen voor hogere inkomens vereisen extra aandacht voor de woonomgeving; met andere woorden er moet liefst dicht tegen groene gebieden aan worden gebouwd; (SD) uit milieu- en mobiliteitsoverwegingen verdient het aanbeveling in de omgeving van stations te bouwen.

Deze drie uitgangspunten leiden, hoe men het ook wendt of keert, tot een tentakelachtige uitgroei van de bestaande steden langs openbaar vervoerslijnen, enigszins aan de binnenzijde van de stedelijke ring, in de zogeheten 'tussengebieden' tussen de agglomeraties en bij de opstapjes naar het Groene Hart.

Maar er zijn grote financieringsproblemen. De plekken waar volgens de regering gebouwd zou moeten worden zijn verhoudingsgewijs duur. Het zijn de uitloopgebieden van de vier grote steden, waar de ruimte is bezaaid met dure en moeilijk te verplaatsen functies zoals kassen, vuilstort, verouderde bedrijfsterreinen, een vliegveld, recreatiegebieden. Het is allerminst zeker dat deze plekken de hun toebedachte prominente rol op de markt ook echt zullen kunnen spelen.

Meer marktgerichte grondprijzen zouden kunnen betekenen: liever wat verder weg van de stad bouwen, wat meer 'in het weiland'. Bovendien kan het lang niet allemaal aan de bestaande railnetten worden aangehaakt. Daarom staan in de 'Vierde nota Extra' in de omgeving van de vier grote steden diverse nieuwe railverbindingen getekend (trein, metro en sneltram) om de toekomstige woon- en werkgebieden van de Randstad bereikbaar te maken. De meeste hiervan behoren echter niet tot Rail-21, dat vooral een inhaalprogramma is van reeds bestaande nationale spoorknelpunten. Realisering van de 'Vierde nota Extra'

zoals nu voorgesteld, vereist een extra infrastructuurprogramma, een soort Rail-22, maar wel direct in de 21ste eeuw. Geldgebrek kan dan uiteindelijk leiden tot armzalige voorzieningen.

In de kern legt de regering in de 'Vierde nota Extra' een te simpele relatie tussen ideaal en uitvoering. Op het ideaal als zodanig is niets aan te merken: een trendbreuk in de milieuzorg, een kwaliteitssprong in het openbaar vervoer, aandacht voor de compacte stad. Ook het bouwvoorstel dat grotendeels mikt op ruimtelijke expansie van de grote steden, sluit daar goed op aan. Maar misschien is dit niet de enige goede mogelijkheid om de Randstad verder te ontwikkelen.

Wat dan? Een duidelijk alternatief, voor het geval bij de uitvoering de idealen het moeten afleggen tegen de markt, bevat de 'Vierde nota Extra' niet. Sporadisch worden tweede keus-locaties genoemd (bijvoorbeeld Moordrecht, Amstelveen-Zuid) om direct daarna te worden afgewezen omdat ze niet passen in de ideale ruimtelijke strategie.

Nu er maar een enkel bouwvoorstel ligt, wordt de discussie over de beste toekomstige vormgeving van de Randstad Holland niet gevoerd. Aan wat voor netwerk bouwen we tussen nu en 2015? Het lijkt wel of dit niemand interesseert.

Bouwen in de Randstad zal in vergelijking met buitenlandse metropolen altijd een bezigheid op kleine schaal zijn. Maar alles bijeen gaat het toch om voor ons land zeer grote bouwbeslissingen die een risico van grote vergissingen (zie de destijds gemaakte keuze voor perifere groeikernen) inhouden. In de Randstad ligt een zee van nieuwe middenstandparadijsjes in het verschiet, afgewisseld door kleine, luxe bedrijfsparken. Dit verschijnsel dient zich nu reeds mondjesmaat aan langs de stadsrand, bij Sloten, bij Capelle aan den IJssel en elders.

Het gros van de nieuwe tuindorpen zal echter pas laat in de jaren negentig en in de volgende eeuw verrijzen. Welke ruimtelijke vorm dit uitdijingsproces uiteindelijk zal aannemen is, met of zonder regeringsnota, nog niet goed te voorzien.

De regering wil uiteraard geen grote risico's lopen en beseft de markt hard nodig te hebben; dus wordt in de 'Vierde nota Extra' behoedzaam geopereerd. Dit maakt grote misslagen niet erg waarschijnlijk. Maar grote treffers evenmin, zoals bijvoorbeeld de ambitie om het Randstadgebied in een keer een niveau hoger te tillen op de wereldkaart, vergelijkbaar met Groot-Parijs.