De Europese integratie wordt door 'balkanisering' bedreigd

Vorig jaar augustus schreef premier Lubbers - op verzoek van NRC Handelsblad - een opstel over de toekomst van Europa. Zijn Belgische collega Martens voldeed aan eenzelfde verzoek. De minister-president van Belgie blijkt zich er veel zorgen over te maken dat in Europa de traditionele reflex van de nationale soevereiniteit weer de kop opsteekt.

De dag waarop Iraakse troepen Koeweit binnenvielen en bezetten, op 2 augustus van vorig jaar dus, verscheen op deze pagina van NRC Handelsblad een opstel van mijn collega Ruud Lubbers onder de veelzeggende titel 'Europa's akkers liggen open'. Het was een overtuigend stuk dat veel optimisme uitstraalde - hoe kon het anders, komende van premier Lubbers? - en een breed panorama schilderde van de toestand op ons oude-continent-in-volle-verandering.

De akkers liggen inderdaad open en Europa heeft ondertussen de hand aan de ploeg geslagen. Denken wij maar aan de Duitse eenheid die nu een feit is, aan de volop aan de gang zijnde democratisering van Centraal- en Oost-Europa en vooral aan het op 21 november van vorig jaar ondertekende Handvest van Parijs voor een Nieuw Europa. Ook de Europese Gemeenschap liet zich niet onbetuigd. In december gingen de intergouvernementele conferenties van start die aan de nieuwe ambitie van de Europese Gemeenschap voor de jaren '90 en daarna gestalte moeten geven in twee heel belangrijke beleidsdomeinen.

In de intergouvernementele conferenties over de Europese Politieke Unie gaat het er om verdere stappen voor te bereiden in de richting van deze unie. Daartoe moet de Gemeenschap haar interne besluitvorming beter, sneller en democratischer organiseren. Daartoe moeten verder ook de grote problemen die de maatschappij in de lidstaten beroeren, gezamenlijk beter kunnen worden aangepakt. Daartoe is tenslotte ook vereist dat de Europese Gemeenschap zich van de instrumenten voorziet om inzake buitenlands beleid in de ruime zin van het woord, de rol te kunnen spelen die van haar wordt verwacht, gegeven haar economisch gewicht op het wereldtoneel. Ook de intergouvernementele conferentie die zich buigt over de Economische en Monetaire Unie, wordt geconfronteerd met wezenlijke vragen in verband met de toekomst van de Gemeenschap: willen wij op termijn een munt, willen wij een Europese Centrale Bank... Allemaal vragen ook van een grote psychologische betekenis.

Ons continent en onze Gemeenschap maken dus boeiende tijden mee, na die revolutionaire gebeurtenissen in Centraal- en Oost-Europa die ons allen in lijf en leden zo hadden aangegrepen. Het meest verrassend was wel dat de vrijheidsgedachte en het democratisch staatsmodel, ondanks de decennialang aangehouden ideologische pressie op de bevolking van deze landen, zeer snel opnieuw begonnen te gedijen. Zij vormden een geschikte basis voor de hulp die wij hen aanboden.

Europa verkeerde dan ook in een staat van milde euforie toen het Koeweitse drama zich voor onze ogen begon af te spelen. Tegen de hogergeschetste achtergrond vormde de Golfcrisis eigenlijk een onverwachte en eerder ontnuchterende ervaring. Toegegeven, tijdens de eerste fase van de crisis reageerde de Gemeenschap snel en overtuigend, maar vooral toen de crisis een militaire dimensie kreeg bleek heel snel hoe zwak en broos, hoe on-af Europa nog is.

Met de crisis reikten Europa's horizonten plots verder dan de Middellandse Zee, Schotland en de steppen van Centraal-Europa, maar dat bleek een brug te ver te zijn. Van de openliggende akkers op ons eigen continent tot de woelige wateren van de Golf: twee ervaringen die aantoonden dat de externe verantwoordelijkheid van de Gemeenschap verschillende vormen kan aannemen, en dat het gemeenschappelijk optreden kan aannemen, en dat het gemeenschappelijk optreden van de lidstaten blijkbaar nog nergens staat wanneer er militaire middelen bij te pas dienen te komen.

Gegeven deze toestand was het normaal dat de lidstaten van de Gemeenschap snel zouden trachten te reageren om de gebleken lacunes aan te vullen. De intergouvernementele conferentie inzake de Politieke Unie vormde daar trouwens een geschikt forum voor. En inderdaad, het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid werd er sinds het einde van de Golfcrisis gespreksthema nummer een. Dit debat wordt evenwel bemoeilijkt door omstandigheden: die lidstaten die te velde aan de gevechten hebben deelgenomen, staan psychologisch sterk - beschouwen zij zich niet als de echte overwinnaars van de Golfoorlog?

- en trachten dit voordeel ook politiek en diplomatiek voor eigen rekening te verzilveren, een houding die een Europese reflectie over een extern Europees optreden niet steeds ten goede komt. In feite hebben zowel het recente verloop van de intergouvernementele conferenties als de Golfcrisis twee strekkingen duidelijk gemaakt: enerzijds dat er nog steeds veel invloed uitgaat van het begrip 'nationale soevereiniteit'; anderzijds dat ingevolge de veranderingen in Centraal- en Oost-Europa en vooral ingevolge de Duitse eenmaking binnen de Gemeenschap naar nieuwe evenwichten wordt gezocht.

Eerst iets over die nationale soevereiniteit. Eeuwenlang vormde dit begrip op ons continent de basis zelve voor de interstatelijke betrekkingen. Door de eeuwen heen vormde de verdediging van de soevereiniteit de inzet van bloedige oorlogen, Heilige en andere allianties en talloze verdragen. Vrede en oorlog werden bepaald door de mate waarin de soevereine rechten van de ene of andere Europese staat al dan niet werden bedreigd. Het hele staatsrechtelijke denken stond in het teken van de nationale soevereiniteit.

Als gevolg van de met de Tweede Wereldoorlog opgedane ervaring en met de oprichting van de Europese Gemeenschappen in de jaren '50 - de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie - kwam daarin voor het eerst verandering. Voortaan zouden de lidstaten, in onderling overleg, een stuk van hun soevereiniteit afstaan aan een supranationaal orgaan.

Dit was een hele revolutie in het denken van Europa, waar de soevereine staat sinds mensenheugenis de dienst had uitgemaakt. De Hoge Autoriteit van de EGKS was een treffend voorbeeld van deze nieuwe richting: zij beschikte over verrassend uitgebreide bevoegdheden als supranationaal orgaan. Dit afstand doen van soevereiniteit bleef aanvankelijk beperkt tot welomlijnde sectoren, maar kende toch een gestage vooruitgang. Steeds meer domeinen van de economische activiteit van de lidstaten vielen ten offer aan de zuigkracht van de supranationaliteit. Een forse stap in die richting vormde art. 113 van het Verdrag van Rome, dat de onderhandelingsbevoegdheid van de lidstaten inzake handel stapsgewijs overdroeg aan de Commissie. Dit was niet zonder betekenis, omdat de vrijheid om handel te drijven traditioneel een van de meest opvallende uitingen van de soevereiniteit van een staat was geweest. Eigenlijk werden de begrippen 'nationale soevereiniteit' en 'nationaal belang' met elkaar geidentificeerd.

Dat is steeds minder zo. Het Interne marktprogramma heeft nog niet zo lang geleden de lidstaten zonder omwegen opnieuw voor de keuze geplaatst: verkiezen wij het verouderde concept van de nationale soevereiniteit (of nationaal belang), of gaan wij resoluut de weg op van een nieuw Europa dat niet gefragmenteerd is in verschillende markten? Het is iedereen duidelijk welke keuze Europa heeft gemaakt.

Het is ook de juiste gebleken. Eenzelfde tendens werd duidelijk in de monetaire aangelegenheden, en wat symboliseert beter de nationale soevereiniteit dan de munt?

Dit proces van verandering schijnt ondertussen zo niet zijn limieten te hebben bereikt, dan toch op tegenwind te stuiten, omdat de traditionele reflex van de nationale soevereiniteit weer de kop opsteekt. Tekenend hiervoor zijn een aantal gebeurtenissen uit het recente verleden. In de intergouvernementele conferentie over de monetaire en Economische Unie draait het debat nu rond de vraag hoelang de lidstaten in monetaire zaken een eigen beleidsmarge zullen mogen behouden. De verklaringen van beleidsverantwoordelijken in diverse Europese hoofdsteden over de onmogelijkheid een Europese Centrale Bank op te richten voor 1997 vinden zonder twijfel hun origine in een aantal technische consideraties - de prealabele noodzaak van een zeer ver gevorderde staat van economische convergentie tussen de lidstaten -, maar zijn ook terug te voeren tot aarzelingen van lidstaten om een zo essentieel stuk soevereiniteit als het muntbeleid - met de daaraan verbonden symboliek - op te geven.

Ook in de intergouvernementele conferentie over de Politieke Unie is deze tendens merkbaar. De Britse voorstellen om het 'democratisch deficit' te verkleinen zijn genoegzaam bekend. Het is mij evenwel opgevallen dat in deze intergouvernementele conferentie sinds enige tijd ook andere landen die traditioneel bekend stonden als voorstanders van de communautaire benadering, bijvoorbeeld inzake de besluitvorming, nu steeds meer intergouvernementele ideeen gaan benadrukken. Daarover wil ik later meer zeggen. Toch wil ik vaststellen dat ook hier, voor sommigen althans, de grens schijnt bereikt te zijn van de in te leveren beleidsmarge.

Tenslotte is er de ervaring die de Twaalf hebben opgedaan tijdens de Golfcrisis. Twee jaar communautaire euforie volgend op de gebeurtenissen in Centraal- en Oost-Europa, zo moesten wij tot onze schade ondervinden, hadden ons doen vergeten dat de Gemeenschap niet alleen niet over de instrumenten voor een gemeenschappelijk buitenlands beleid beschikt, maar ook niet over de wil om dit beleid gestalte te geven. De Gemeenschap bleek immers niet opgewassen tegen deze eerste test in de post-Koude Oorlogsperiode om te bewijzen dat zij in staat was een rol te spelen op de internationale scene. Enige ontreddering werd snel merkbaar: de consultatieverbintenis van art. 30 (2) van de Eenheidsakte werd reeds in de eerste dagen van de crisis door sommige partners geignoreerd, en meningsverschillen kwamen naar buiten over de noodzaak van een finaal vredesinitiatief, nadat ook de pogingen van de UNO-Secretaris-Generaal hadden gefaald. Ook hier speelden overwegingen van nationale soevereiniteit en internationaal prestige een rol.

Dit brengt mij tot de tweede gedachte die ik eerder al aankondigde, nl. dat de gebeurtenissen in Centraal- en Oost-Europa en vooral de Duitse eenmaking gevolgen hebben voor de Europese eenmaking die tot voor kort niet werden bevroed. De toon werd enkele weken geleden gezet door Bundesbank-voorzitter Pohl die de snelle monetaire unie tussen de twee Duitslanden als een 'ramp' bestempelde en daar meteen ook conclusies uit trok voor de Economische en Monetaire Unie van de Gemeenschap. De moeilijkheden die de Twaalf ondervonden bij het tot stand brengen van een overtuigend optreden in de Golf, werden niet weinig veroorzaakt door het manifeste streven van Londen en Parijs om - zoals een gezaghebbende Franse krant het noemde - 'revanche' te nemen op de Duitse eenmaking. Groot-Brittannie en Frankrijk, beiden permanent lid van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties, hebben tijdens het conflict niet toevallig een duidelijk militair profiel aangenomen, terwijl Duitsland, door constitutionele bezwaren in de onmogelijkheid ook maar enige operationeel militair optreden van betekenis aan te bieden, naar buiten kwam als een economische reus, maar politiek weinig relevant. Ook dit latente machtsstreven tussen de grote broers verklaart de afwezigheid van Europa in de Golfcrisis.

De invloed van de gebeurtenissen in de Golf en van de Duitse eenmaking op het proces van Europese eenmaking is dus niet gering geweest. Hij was in de eerste plaats voelbaar in de intergouvernementele conferenties en uitte zich in gespierde daden van nationale affirmatiedrang. Maar de slotindruk was er een van een Gemeenschap die had gefaald en niet in staat was geweest, als gemeenschap, internationale verantwoordelijkheid op te nemen.

Er is immers heel veel aan de orde: waar blijft Europa wanneer in de UNO-Veiligheidsraad de krijtlijnen worden uitgetekend voor mogelijke structuren in het Nabije- en Midden-Oosten? Hoe kan Europa vorm krijgen op de wereldscene wanneer, in eigen kring, nog al te zeer de neiging het haalt om nationale initiatieven de voorkeur te geven op Europese? Welke rol is aan de Twaalf toebedeeld in het uittekenen van die 'nieuwe wereldorde' waar iedereen het nu over heeft?

De Europeanen slagen er niet meer in hun ambitie in deze wereld waar te maken. Daardoor keren lidstaten zich in zichzelf, om daar de energie te vinden voor hun optreden. Zo verschijnen ook de oude reflexen van nationale soevereiniteit, prestige, en dergelijke aan de oppervlakte.

Als ik deze toestand overzie, dan denk ik dat de lidstaten dringend de koers moeten bepalen die zij willen varen. Niemand zal immers ontkennen dat de vele verklaringen en voorstellen in verband met de toekomstige structuur en het concept zelve van de Europese Gemeenschap, een eerder chaotische en verwarde indruk hebben achtergelaten. Juist op een ogenblik dat de Twaalf aanstalten maken om hun interne besluitvorming aan te passen aan hun gewicht op de wereldscene, lopen de meningen om dat doel te bereiken helemaal uiteen. Daarom is het hoogstdringend dat de lidstaten de bakens uitzetten voor de Gemeenschap die zij tijdens de komende jaren willen zien tot stand komen. Als hier overeenstemming kan over worden bereikt, kan dit de intergouvernementele conferenties, die steeds meer in een operationele fase terechtkomen en nu op tekstvoorstellen werken, een duidelijke richting aanwijzen.

Wat zou dit conceptuele raster kunnen zijn? Ik denk dat het op de eerste plaats belangrijk is dat wij ons krachtig verzetten tegen een opsplitsing van de Gemeenschap in verschillende gemeenschappen, elk beantwoordend aan eigen wetmatigheden en structuren. Een dergelijke 'balkanisering' van de Gemeenschap zou een radikale breuk betekenen met ons traditionele denken inzake Europese integratie. Verder denk ik ook dat wij het Europese karakter van de Gemeenschap moeten durven blijven affirmeren, al klinkt dat misschien wat vreemd. Zo denk ik tenslotte ook dat wij nog hard moeten werken om een democratischer en socialer Europa tot stand te brengen.

Over elk van deze gedachten, ik zou ze 'bouwstenen' willen noemen, iets meer.

De jongste tijd zijn er stemmen opgegaan om het optreden van Europa op te splitsen in, grosso modo, drie Gemeenschappen. Een eerste Gemeenschap zou min of meer overeenstemmen met de bestaande EG, waarvan de huidige bevoegdheden en nu bestaande instellingen enigszins zouden zijn aangepast. Een tweede Gemeenschap zou bevoegd zijn voor twee uitermate belangrijke beleidsdomeinen, het buitenlands en veiligheidsbeleid enerzijds, het economisch en monetair beleid anderzijds. Deze Gemeenschap zou worden 'geleid' door de Europese Raad, en gecontroleerd, niet door het Europees Parlement, maar door een Congres, bestaande uit nationale en Europese parlementsleden. Een derde Gemeenschap tenslotte zou zich bezighouden met de intergouvernementele samenwerking.

Ik herinner mij levendig de gedachtenwisseling die Ruud Lubbers en ikzelf over deze ideeen hadden tijdens het Nederlands-Belgisch regeringsoverleg op het Hertoginnedal-kasteel in september van vorig jaar. Toen al was dit concept ontwaarbaar in het denken in sommige Europese hoofdsteden. Wij hebben er ons - toen nog binnenskamers - tegen schrapgezet.

Het is duidelijk dat een dergelijke drieledige gemeenschap wel commentaar moet oproepen: de communautaire ontwikkeling - de grondstroming in het Gemeenschapsconcept - wordt er door afgeremd, de convergentie tussen de communautaire (dat wil zeggen de op de Verdragen gebaseerde) activiteit en de intergouvernementele activiteit dreigt er niet mee gediend te zijn, de democratische controle op het Europese gebeuren wordt er niet door verbeterd en - last but not least - de nationale soevereiniteit steekt er al te nadrukkelijk opnieuw de kop in op. Het wordt waarschijnlijk een hele opgave deze tendens tegen te gaan, omdat deze drieledige structuur - toevallig? - in de hoofdsteden van de grote lidstaten opgeld schijnt te doen. Hier is een taak weggelegd voor de kleinere lidstaten - waarom niet de Benelux-landen? - om het globale, ondeelbare, in principe allesomvattende karakter van de Gemeenschapsfinaliteit te benadrukken.

Met betrekking tot de tweede bouwsteen, het Europees karakter van de Gemeenschap, wil ik de volgende opmerking maken. Europa mag - ik zou willen zeggen: moet - zijn Europees zijn affirmeren. Ons streven naar een Politieke Unie betekent dat wij onze autonomie-in-verbondenheid-met-anderen affirmeren. Economisch zijn wij daar goed in geslaagd. Monetair zijn wij goed op weg. Dat het ook politiek kan, moeten wij nu bewijzen. Natuurlijk moet de Gemeenschap hier omzichtig te werk gaan, vooral wanneer het erom gaat aan ons Europees zijn duidelijke gestalte te geven in het domein van onze externe veiligheid. Terzake bestaan er zowel aan onze oost- als westzijde nogal wat gevoeligheden waar wij rekening moeten mee houden.

Dit laatste mag ons anderzijds evenwel niet aanzetten tot lijdelijk toezien.

Natuurlijk is niet iedereen buiten Europa gelukkig met dit ontluikende perspectief van een herkenbare veiligheidsdimensie van de Gemeenschap.

In se is dat geen voldoende reden om niet door te zetten. Toen de Gemeenschap het Interne Marktprogramma presenteerde, werd zij beschuldigd van een 'fortress'-mentaliteit. Zij heeft zich daardoor niet laten intimideren, en dat was - zo blijkt nu - maar goed ook. Ook inzake een gemeenschappelijk veiligheidsbeleid, dat moeilijk de defensiecomponent kan uitsluiten, mogen wij geen marge van twijfel laten bestaan: wij streven naar een 'equal partnership' met onze partner aan de andere kant van de Oceaan. De transatlantische verklaring van 20 november biedt daarvoor de basis: zij erkent immers uitdrukkelijk het bestaan van een Europese identiteit inzake veiligheid, die de weg baant voor gedeelde verantwoordelijkheden en lasten.

Dit proces zal tijd vergen. Overgangsformules zullen nodig zijn. De Westeuropese Unie kan hier een zeer nuttige rol spelen, in de mate wij er in slagen bruggen te leggen tussen deze organisatie, uitgebreid tot andere EG-leden, en de Gemeenschap zelve. Tijdens het Golfconflict werd terzake nuttige ervaring opgedaan. Ik ben ervan overtuigd dat deze samenwerking kan worden verruimd, wat later zou kunnen leiden tot een institutionele toenadering tussen de twee organisaties. Gegeven de hogergenoemde neiging om de realisatie van de Europese Unie-gedachte toe te vertrouwen aan drie Gemeenschappen, is er dringend nood aan duidelijkheid. Alleen een Gemeenschap die bevoegd is voor het geheel van haar externe bevoegdheden - zij wezen economisch, diplomatiek, politiek of securitair - en die daartoe een gezamenlijk beslissingscentrum creeert, zal ook bij machte zijn de vereiste coherentie te produceren en, daardoor, de verwachtingen in te lossen die in haar worden gesteld. Mijn derde bouwsteen betreft het democratische gehalte van de Gemeenschap van morgen. Het moet duidelijk zijn dat naarmate meer bevoegdheden worden overgeheveld naar het communautair niveau, deze evolutie gepaard moet gaan met een overeenstemmende toename van de democratische controlemechanismen op Gemeenschapsniveau. Ik wil dit zeer nadrukkelijk zeggen omdat uit recente discussies in de gouvernementele conferentie een tendens tot uiting kwam ten gunste van een her-nationaliseren van de parlementaire controlemechanismen in de Gemeenschap. De Franse gedachte van een 'Congres', bedoeld als orgaan om een zeker toezicht te houden op de beslissingen die - naar Franse voorstellingen - alleen de Europese Raad zou mogen nemen inzake de Economische en Monetaire Unie, gaat een heel eind die weg op.

In deze context van 'het betrokken zijn' van de burger bij Europa, wil ik een kanttekening maken bij het sociale Europa. Wij weten allemaal dat dit achteraan hinkt. Vooruitgang is hier dringend willen wij vermijden dat de Gemeenschap als een te eenzijdig mercantiel concept wordt afgedaan door een belangrijk gedeelte van onze bevolking.

Nu het verkennende gedeelte van de intergouvernementele conferentie achter de rug is en de aandacht steeds meer zal gaan naar ontwerpteksten voor nieuwe verdragsbepalingen, hebben de onderhandelaars nood aan ondubbelzinnige richtsnoeren met betrekking tot de koers die de Gemeenschap tijdens het komende decennium zal varen.

Dit is des te meer zo omdat enige bezorgheid is ontstaan over de ware intenties van sommige lidstaten, waar het supranationale het steeds minder goed schijnt te doen. Een gefragmenteerde Gemeenschap waar de lidstaten een groot aantal touwtjes zelf in handen houden, is een gedroomde constructie voor Europese grootmachten die niet direct instrumenten van nationale soevereiniteit uit handen willen geven.

Willen wij Europa een grotere en meer herkenbare rol toebedelen, dan moeten wij ons inzetten voor die grote unitaire gemeenschap, waarbinnen dezelfde organen instaan voor de analyse van de problemen, voor de besluitvorming en voor het optreden, en dat met betrekking tot materies die soms erg verschillend zijn van elkaar, maar ook steeds meer in elkaar verstrengeld zitten.

Niet alleen een Gemeenschap die een is, moet ons streefdoel zijn, wij moeten ook haar typisch Europese identiteit durven affirmeren. De Europese Gemeenschap is haar oorspronkelijk model, dat van een gemeenschappelijke markt met enkele annexe beleidsvormen zoals het gemeenschappelijk landbouwbeleid, al lang ontgroeid. Vandaag is zij niet alleen een model voor de jonge democratieen van Centraal - en Oost-Europa en een belangrijke motor bij de ontwikkeling van de Derde Wereld, maar ook een stimulator van belangrijke wetenschappelijke en technologische projecten en een promotor van jongerenuitwisselingen tussen de lidstaten. Deze omvangrijke activiteit ware ondenkbaar geweest als de Europese burger niet het gevoel had gehad dat hier een gemeenschappelijk belang aan de orde was of de overtuiging dat de lidstaten hier samen moesten optreden.

De geschiedenis van de Europese eenmaking is een aaneenrijging van voorbeelden waaruit het groeiend besef van deze gemeenschappelijkheid blijkt. De jongste jaren is het ook doorgedrongen in 'moeilijke'

sectoren zoals het buitenlands beleid en het monetair beleid. Het ware ondenkbaar dat vraagstukken met betrekking tot onze veiligheid er uitgesloten van zouden blijven.

Tenslotte moeten wij opkomen voor meer democratische controle, omdat dit een evidentie is in een gemeenschap van democratische landen, maar ook omdat democratische structuren de beste waarborg vormen tegen de dominantie van enkelen.

De Benelux-landen zijn goed geplaatst om deze denkbeelden te verdedigen: het ligt in onze Europese traditie, samen vormen wij een groep landen die echt meetelt, en wij kunnen er de politieke wil voor opbrengen. Laten wij dus de hand aan de ploeg slaan.

foto: De 54-jarige, katholieke Belgische minister-president Wilfried Martens is - evenals zijn Nederlandse collega Lubbers - christen-democraat.

Hij was leider van de Vlaamse volksbeweging en voorzitter van de Vlaamse Christelijke volkspartij. In 1974 werd hij, na eerder adviseur van de Belgische premiers Harmel en VandenBoeynants te zijn geweest, parlementslid; vijf jaar later trad hij voor het eerst op als minister-president. Martens was een van de oprichters van de Europese Volkspartij (fotobureau Objectief)